Pour ou contre la gratuité des transports publics? Entre la perte des rentrées d’argent et le surcoût des moyens de contrôle et de gestion, les collectivités s’interrogent. Tout semble dépendre du résultat recherché.
« Le débat sur la gratuité des transports publics est un marronnier, une thématique qui revient régulièrement sur le tapis », constate Yves Crozet, économiste des transports. De Compiègne, qui a mis en place la gratuité des transports en commun dès 1975, à la Communauté d’agglomération du Pays d’Aubagne et de l’Étoile depuis 2009, une trentaine de collectivités françaises a déjà franchi le pas. Les villes étrangères s’y mettent aussi, à l’instar de la capitale estonienne Tallinn qui applique cette politique depuis 2013. De quoi tirer des enseignements clairs sur les bénéfices et les risques d’une telle démarche.
Les arguments et les acteurs en opposition à la gratuité des transports publics ne manquent pas. En 2014, l’UTP (Union des transports publics) et la FNAUT (Fédération nationale des usagers des transports) publiaient un plaidoyer intitulé « Pour un développement durable du service de transport public, non à la gratuité totale », dénonçant aussi bien l’aberration économique que l’illusion sociale d’une telle politique. En 2007, l’ADEME publiait une étude dédiée au sujet et rendait aussi compte des limites de la gratuité des transports en commun.
En France, la vente de titres de transport finance au moins 15 % des transports en commun dans les petites agglomérations et jusqu’à 23 % dans les grandes. Le financement de la gratuité qui suppose de compenser ces recettes, retombe principalement sur les entreprises via le Versement Transport (ou VT, taxe payée par les entreprises de plus de onze salariés et plafonnée à 2 %) et sur les administrés via une augmentation des impôts locaux. Autrement dit, la gratuité véritable n’existe tout simplement pas. C’est l’avis de Louis Nègre, président du GART: « Cela dévalorise le service public, qui a un coût. D’ailleurs la gratuité n’existe pas, il faudrait alors augmenter les impôts, ce qui ne risque pas de plaire aux électeurs. » D’autant que les budgets des collectivités territoriales vont déclinant et que les autorités organisatrices de transport (AOT) ont besoin de finances pour développer des systèmes de mobilité durable plus performants. C’est notamment en raison de difficultés économiques et pour développer davantage leur réseau que certaines villes comme Castellón de la Plana en Espagne, Bologne en Italie ou Hasselt en Belgique, ont fini par abandonner la gratuité au bout de respectivement sept, quatre et seize ans.
Comment expliquer qu’on rende les transports en commun gratuits et non d’autres services publics comme l’eau, l’électricité ou le ramassage des déchets? Il s’agit d’un choix politique et culturel. Si la France fait payer l’usage des autoroutes mais offre l’école maternelle, l’Angleterre offre l’usage des routes et fait payer l’école. L’UTP et la FNAUT ajoutent que les transports collectifs constituent un bien de première nécessité comme les autres services publics et doivent à ce titre bénéficier des mêmes taux de TVA. L’eau et l’électricité sont soumises à un taux de 5,5 %, alors que les transports ont un taux à 10 %.
Les « anti-gratuité » avancent nombre d’arguments. Le premier est qu’il y a une différence entre équité et égalité sociale. Les tarifications sociales, c’est-à-dire des tarifs adaptés en fonction des revenus des ménages, permettent déjà une équité sociale et donc, une accessibilité aux transports pour tous. Le principe d’égalité sociale n’a donc pas de sens ici, puisqu’il rend gratuit l’usage du transport pour des personnes en capacité de le payer.
En second lieu, la gratuité ne garantit pas un report modal de la voiture vers les transports en commun. Dans son étude, l’ADEME montre que le report modal serait davantage la conséquence d’une amélioration de l’offre notamment en termes de fréquence et de desserte; la gratuité, elle, ne l’encouragerait pas.
Par contre, la gratuité n’augmente pas les incivilités. Cet argument souvent mis sur la table est contesté par certaines collectivités qui ont mis en place la gratuité des transports, comme Aubagne ou Tallinn. En revanche, elle a bien été observée dans l’agglomération castelroussine et la collectivité a dû renforcer la résistance des matériaux dans les bus. Mais ces incivilités sont davantage imputées à l’augmentation de la fréquentation qu’à la gratuité en elle-même.
Bien que la FNAUT, le GART ou encore l’UTP y soient réfractaires, il existe des conditions favorables à la gratuité des transports publics. Les collectivités de moins de 100 000 habitants auraient intérêt à proposer des transports publics gratuits si tant est qu’elles sont composées d’un réseau de bus suffisant et d’une clientèle captive.Plus récemment, des agglomérations françaises conséquentes comme la Communauté d’agglomération du Niortais (120 000 habitants) ou la Communauté urbaine de Dunkerque (200 000 habitants) ont adopté le système.
La gratuité des transports publics est principalement adoptée dans des réseaux constitués de bus, ce qui s’explique par des raisons économiques. En 2011, une étude du LVMT (Laboratoire ville mobilité transport) estimait le coût d’infrastructures du RER à 40 M€/km, le coût du métro à 50 M€/km, celui du tramway à 25 M€/km et celui du Bus à Haut Niveau de Services à 6-8 M€/km.
Une clientèle captive et peu nombreuse serait aussi une condition sine qua none à la gratuité. Elle permettrait en effet d’éviter les risques de sur-utilisation des réseaux, la gratuité générant une hausse des fréquentations comme cela a été observé à plusieurs reprises. Aubagne n’a pas manqué de vanter les mérites du système avec la publication du livre Voyageurs sans ticket: une expérience sociale à Aubagne, rédigé par la présidente de la Communauté d’agglomération Magali Giovannangeli et le philosophe Jean-Louis Sagot-Duvauroux. Magali Giovannangeli témoignait en 2013: « Les objectifs de hausse de la fréquentation ont été dépassés en trois ans. On est à + 170 %. Ce qu’on ne sait pas bien mesurer, c’est le report modal. Je crois qu’on est aux alentours de 10 % de gens qui prenaient la voiture et qui prennent le bus. En revanche, sur le droit à la mobilité, on a passé un cap: des gens qui ne se déplaçaient pas le font. »
Sur le plan économique, d’autres critères entrent en compte, à commencer par une compensation entre les économies réalisées par le retrait du système de billettique et de contrôle des fraudes, et les coûts générés pour financer la gratuité. La ville de Tallinn rend aussi compte d’externalités comme l’augmentation du nombre d’habitants et donc des recettes fiscales et du développement local.
Mais, quel que soit le contexte, la seule gratuité est insuffisante. C’est une politique globale de l’offre qui doit être revue, la gratuité étant un prétexte pour remettre tout à plat, comme ce fut le cas dans la Communauté urbaine de Dunkerque ou à Tallinn. Pour développer la fréquentation des réseaux et favoriser le report modal, rien de tel qu’une politique de stationnement incitative, une bonne couverture du territoire et des fréquences élevées.
En raison du risque de sur-utilisation des réseaux d’une part et de difficultés de financement d’autre part, la gratuité n’est pas considérée comme une solution idéale pour les métropoles. L’équation économique est dangereuse: instaurer la gratuité des transports suppose de trouver d’autres ressources de financement. Outre le VT et les impôts locaux, les collectivités peuvent financer la gratuité avec un péage urbain et/ou des tarifs plus élevés du stationnement automobile.
Les experts sont unanimes. Pour financer leurs réseaux, les collectivités de plus de 200 000 habitants doivent adopter une politique globale de mobilité. Cela passe par plusieurs actions:
• un système binôme composé à la fois d’une taxe payée par tous (la taxe d’habitation actuellement ou une taxe mobilité à créer) et d’un paiement à l’usage avec un système de tarification solidaire. Dans la Communauté urbaine de Strasbourg par exemple, les usagers paient en fonction de leurs revenus.
• Une politique de stationnement incitative. Elle passe à la fois par une tarification élevée du stationnement en zones denses et par des parkings de rabattement en périphérie.
• Un péage urbain. Ce système est particulièrement recommandé pour les grandes métropoles comme Paris ou Lyon. En Île-de-France, il permettrait de compenser les 485 millions d’euros de recettes perdues par la mise en place du dézonage. L’augmentation du VT ne permet en effet que de couvrir 43 % de ce montant. À Lyon, le péage urbain permettrait de financer le tronçon ouest du périphérique porté par son ancien maire Gérard Collomb, projet estimé à 16,5 millions d’euros.
Malgré ce bilan, certaines grandes villes étrangères tentent la gratuité, comme Tallinn avec ses 445 000 habitants. D’autres appliquent une gratuité partielle. L’aire métropolitaine de Barcelone, composée de la capitale catalane et de 36 communes, instaure dès 2017 une carte verte métropolitaine, un abonnement de transport gratuit d’une durée de trois ans, pour les habitants qui renoncent à un véhicule ancien polluant (diesel datant d’avant 2006, essence d’avant 1997 ou motos d’avant 2004). Miami, Salt Lake City, Bangkok ou encore Chengdu proposent la gratuité sur une partie de leurs réseaux (par exemple 44 lignes de bus gratuites à Chengdu, forte de 15 millions d’habitants).
Autrement dit, la gratuité véritable n’existe tout simplement pas. C’est l’avis de Louis Nègre, président du GART: « Cela dévalorise le service public, qui a un coût. D’ailleurs la gratuité n’existe pas, il faudrait alors augmenter les impôts, ce qui ne risque pas de plaire aux électeurs. »
« Les objectifs de hausse de la fréquentation ont été dépassés en trois ans. On est à + 170 %. Ce qu’on ne sait pas bien mesurer, c’est le report modal. Je crois qu’on est aux alentours de 10 % de gens qui prenaient la voiture et prennent le bus. En revanche, sur le droit à la mobilité, on a passé un cap: des gens qui ne se déplaçaient pas le font. », explique Magali Giovannangeli, présidente de la Communauté d’agglomération du Pays d’Aubagne et de l’Étoile.
Une trentaine de villes où le réseau de transports urbains est gratuit (année de mise en place de la gratuité, nombre d’habitants)