À mesure qu’elle prend tournure, la réforme du système ferroviaire suscite nombre de questions et d’inquiétudes. Les collectivités locales sont décidées à ne pas rester passives dans le processus législatif.
Après le vote en première lecture à l’Assemblée nationale de la loi sur la réforme du système ferroviaire, le 17 avril, il reste encore quelques étapes à franchir. D’abord, la présentation du texte devant le Sénat, qui devrait avoir lieu fin mai. Puis, l’adoption définitive, attendue début juillet. Ensuite, et dans un délai d’un an, la promulgation des ordonnances parachèvera l’ensemble. Le dispositif adopté par le gouvernement, annoncé pour accélérer les choses, prendra tout de même un certain temps. Puis il faudra passer à la mise en œuvre… et notamment appliquer le calendrier prévu pour l’ouverture à la concurrence des TER. Dans les Régions, on redoute déjà un retard, et le report de l’expérimentation au-delà de 2019. Dans l’état, il faudrait que les premiers appels d’offres soient lancés en juillet 2018 afin que les Régions puissent instruire les réponses et faire leur choix pour la fin 2019. En comptant un an de transition, durée nécessaire pour mettre en place une nouvelle exploitation ferroviaire, les nouveaux entrants seraient opérationnels fin 2020. Or, les prochaines élections régionales auront lieu au printemps 2021…
La réalité aujourd’hui, c’est que le modèle du TER mis en place à partir de la régionalisation est arrivé à l’essoufflement, comme l’a souligné Michel Neugnot, en citant son prédécesseur à la tête de la commission transports de l’Association Régions de France, Jacques Auxiette. Depuis 2012, la stagnation de la fréquentation, liée aux augmentations des péages et des coûts de production, pousse parfois à la réduction de l’offre ferroviaire. Aux commandes en matière d’intermodalité, et bientôt compétentes sur tous les points du territoire dépourvus d’autorité organisatrice de mobilité, les Régions auront-elles les moyens de faire des choix? Michel Neugnot regrette que la réforme du système ferroviaire ait précédé la Loi d’orientation des mobilités (LOM), censée redéfinir l’organisation multimodale des transports, et comporter un volet consacré à la programmation des travaux sur l’infrastructure.
Les chantiers ne manquent pas: remise à niveau des réseaux ferrés, démantèlement des vieux matériels roulants amiantés de type Corail, ou encore maintien des dessertes sur les « petites lignes ». Or, pour les Régions, confrontées à la limitation de leurs recettes, pas question d’adopter une approche malthusienne des transports ferroviaires. D’ores et déjà, elles demandent à l’État de retirer les budgets liés au réseau ferroviaire du périmètre faisant l’objet de la contractualisation, pour lequel la progression des dépenses est limitée à 1,2 % par an. Selon Michel Neugnot, les dépenses ferroviaires devraient augmenter de 3 % par an… à condition que l’État fasse en sorte de modérer le rythme de hausse des péages ferroviaires.
Cette réforme donnera-t-elle réellement aux Régions les moyens de mieux contrôler leurs budgets TER? Et, surtout, d’assumer réellement leur rôle de chef de file en matière d’intermodalité? Car l’ouverture à la concurrence n’est pas une fin en soi. Il s’agit avant tout de modérer le coût du service, donc le prix de revient du train-kilomètre (en moyenne de 18 € sur les TER), et d’adapter les moyens en fonction des territoires à desservir. L’équité territoriale ne signifie pas qu’il faut des trains partout, mais il faudra permettre à tous d’accéder à une alternative à la voiture individuelle. Les Régions doivent donc savoir exactement ce que chaque ligne coûte. Et être en capacité de programmer les investissements nécessaires à la modernisation des réseaux. Pour cela, il faut d’abord en connaître précisément l’état, et le calendrier des opérations de maintenance à réaliser, ce qui n’est pas le cas partout. Dans cette perspective, une série d’amendements seront d’ailleurs déposés au Sénat, sur les principaux points de vigilance retenus par les Régions, des conditions de reprise du matériel roulant à l’organisation du travail, en passant par la gestion des gares.
L’Association des collectivités de France (AdCF), l’Association Régions de France, France urbaine et le Gart ont donc rendu publique une position commune au sujet du devenir des gares. Les élus locaux insistent sur la nécessité de « réinscrire les gares dans les projets urbains et territoriaux, en lien avec les communes d’implantation, pour accompagner les conséquences de leur évolution ». En clair, les villes ne veulent plus voir les gares se développer sans concertation, ou presque. Et être consultées uniquement au moment de financer des travaux d’aménagement ou de modernisation. Les collectivités locales formulent deux propositions: au sein de SNCF Réseau, la loi doit garantir à Gares& Connexions son autonomie de gestion et financière; la gouvernance des gares doit associer les Régions et les intercommunalités. « Les intercommunalités et les Régions dialoguent pour l’élaboration des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Articuler les deux niveaux de compétences revient à mettre les gares au cœur des bassins de vie, explique Jean-Luc Rigaut, président de l’AdCF et vice-président du Gart. Nous suggérons par exemple que Gares& Connexions soit réorganisé en SA régionales avec conseil de surveillance, où seraient représentés les collectivités et les différents acteurs de la mobilité. » Les gares nouvelles, comme celle d’Orléans, sont la preuve que ce type de gouvernance collégiale est possible et efficace.
Aujourd’hui direction autonome au sein de SNCF Mobilités, que va devenir Gares& Connexions dans l’évolution de l’entreprise? Afin d’assurer les meilleures conditions d’ouverture à la concurrence, il est évident que le lien entre l’exploitant du réseau et celui des gares doit rester neutre. À terme, la gestion des gares doit devenir totalement indépendante des opérateurs ferroviaires. Dans la perspective d’une nouvelle organisation des transports, de plus en plus multimodale, les gares seront amenées à renforcer leur fonction de pôles d’échanges en intégrant les modes actifs, individuels et partagés, mais également à accueillir davantage de services liés à la cohésion urbaine et territoriale. Au sein des territoires, il est indispensable de considérer ces gares comme des hubs de services, fonctionnant en réseau. Pour les collectivités locales, la capacité à offrir des services de bon niveau y compris dans les gares périphériques relève de l’aménagement du territoire. Il est donc indispensable de se doter d’outils de péréquation entre les différents niveaux de gares. « Ce qui est produit à Gares& Connexions doit rester à Gares& Connexions », martèle Michel Neugnot.