Entre évolutions et dévolutions(1)

Plus de quatre millions d’élèves se rendent chaque jour dans leur établissement scolaire en utilisant un mode de transport collectif: autobus, autocar, tramway, voire métro. Ils représentent environ 1/3 des effectifs scolarisés en France(2). Au cœur du droit administratif, civil et pénal, le transport scolaire en province fait l’objet d’un encadrement législatif et réglementaire, jusque dans le contenu des conventions. Les principes généraux sont régis par la Loti, mais l’essentiel des dispositions se trouve dans les lois de décentralisation(3).

En vertu de ces dispositions, codifiées à l’article L 213-11 du code de l’éducation, les transports scolaires sont gérés par le département en dehors des périmètres de transports urbains (PTU), et par l’autorité compétente en matière de transport urbain à l’intérieur. Le code de l’éducation dans sa partie législative définit les autorités organisatrices de transport scolaire(4) de premier (AO1) et de second rang (AO2), sa partie réglementaire(3) établit l’existence d’une convention avec l’autorité organisatrice. Aux termes de la Loti, les départements ont pour responsabilité d’organiser le transport des élèves et étudiants handicapés ou la mobilité réduite vers leur établissement scolaire.

Les transports d’élèves sont assurés dans le cadre d’un service régulier ordinaire (SRO) lorsqu’il transporte d’autres passagers. Aux côtés des SRO, le code de l’éducation prévoit des services publics routiers créés pour assurer, à titre principal, à l’intention des élèves, la desserte des établissements d’enseignement (SATPS). En Île-de-France, l’organisation des transports scolaires est régie par les dispositions de l’ordonnance du 7 janvier 1959 modifiée.

En matière de transport scolaire, les organisateurs assurent le financement, le fonctionnement du réseau (définition des points d’arrêts, les itinéraires, l’adaptation du système aux besoins scolaires (détermination des horaires de transport, l’édition des cartes de transport…) et la gestion des transporteurs: lancement des appels d’offres, rémunération des prestataires.

La tendance actuelle est de confier l’exploitation à une entreprise privée par l’intermédiaire d’un marché public. Ces derniers sont définis comme “les contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudicateurs, ou entités adjudicatrices et des opérateurs économiques publics ou privés, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services.” Les autorités organisatrices sont classées en deux catégories: les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices. Les pouvoirs adjudicateurs sont l’État et ses établissements publics, autres que ceux ayant un caractère industriel et commercial, c’est-à-dire les collectivités territoriales et les établissements publics locaux.

Quant aux entités adjudicatrices, l’article 134 du code des marchés publics stipule: “Les entités adjudicatrices sont les pouvoirs adjudicateurs définis à l’article 2 lorsqu’ils exercent une des activités d’opérateurs de réseaux énumérés à l’article 135.” Dans le transport, un pouvoir adjudicateur constitue une entité adjudicatrice dès lors qu’il exerce des “activités d’exploitation de réseaux destinés à fournir un service public dans le domaine du transport par chemin de fer, tramways, trolleybus, autobus, autocar, câble ou tout système automatique ou la mise à disposition d’un exploitant de ces réseaux.”

Dans une décision récente relative à la légalité du code des marchés publics de 2006, le Conseil d’État a adopté une conception très restrictive de la notion d’opérateur de réseau. Pour exemple, la société Keolis Centre a, en 2009, demandé l’annulation de la procédure de passation d’une partie des lots d’un marché de transports scolaires. Le Conseil d’État a considéré que “le département du Cher n’agissait pas en l’espèce en tant qu’opérateur de réseau au sens des dispositions de l’article 135 du code des marchés publics, et ne pouvait dès lors recourir, en tant qu’entité adjudicatrice, à une procédure négociée sur le fondement de l’article 144 du même code.”

D’autres sujets relatifs au marché public méritent des précisions, notamment celles des formes et des procédures de marché public. Les marchés publics peuvent être passés selon différentes procédures formalisées ou adaptées, formes (bons de commande, procédure négociée, appel d’offres …) et selon deux modalités de dévolution (marché global ou alloti). Les procédures formalisées diffèrent selon qu’il s’agit d’un pouvoir adjudicateur ou d’une entité adjudicatrice. Alors que les entités adjudicatrices peuvent recourir librement à la procédure négociée, les pouvoirs adjudicateurs ne peuvent l’utiliser que dans certains cas, énoncés à l’article 35 du code des marchés publics.

Mise à la disposition des entités adjudicatrices, la procédure négociée permet de déterminer librement par la négociation le contenu des prestations et l’adaptation du prix aux prestations finalement retenues. Mais depuis la décision du Conseil d’État du 9 juillet 2007, cette procédure négociée a été remise en cause, car il a été précisé que les autorités organisatrices avaient rarement la qualité d’entités adjudicatrices(5).

Quant aux modes de dévolution des marchés publics, l’autorité organisatrice peut opter entre le marché unique (conclu avec un exploitant ou un ensemble d’exploitants pour une prestation homogène) ou le marché alloti dans le cadre duquel l’autorité organisatrice doit rechercher en priorité à séparer les prestations en lots qui peuvent être confiés à un ou plusieurs prestataires.

Le Conseil d’État, dans sa décision examinant la légalité du code des marchés publics, juge que cette obligation de principe de conclure un marché public alloti est égale au motif qu’elle permet une plus large concurrence et n’entraîne aucune discrimination au préjudice des entreprises générales qui ont la capacité de répondre à l’ensemble des lots d’un marché (CE 9 juillet 2007 n^o 297711). Le deuxième alinéa de l’article 10 du code des marchés publics précise que le pouvoir adjudicateur est en droit de passer un marché global. Ces modes de dévolution posent la question de “l’isolement du transporteur”, qui a tout intérêt à s’allier avec d’autres pour compléter ses capacités techniques, financières et professionnelles.

Les opérateurs économiques sont autorisés à se porter sous forme de groupement conjoint ou de regroupement solidaire, sous réserve des règles relatives à la concurrence. L’exemple le plus récent, en juin 2010, est celui des PME nordistes qui ont emporté dans l’Aisne avec un groupement un service scolaire de 23 véhicules (contrat signé pour cinq ans).

À la lecture du code des marchés publics et des décisions de la Haute Assemblée, le transport scolaire pour être efficace et remplir sa mission de service public gagne à s’organiser. La construction jurisprudentielle s’est étoffée et il apparaît primordial de continuer à prendre en compte les besoins des élèves en termes d’amélioration de l’organisation, de sécurité et de qualité.

Les évolutions susvisées, les grandes orientations et les critères de choix pris par les autorités organisatrices créent des interrogations légitimes au sein des entreprises de transport. Elles estiment que le service public ne doit pas s’accompagner de disparitions d’entreprises et de services. Par certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives, qui n’ont pas fait l’objet d’études d’impacts au regard des réalités économiques et sociales du transport scolaire, source d’effets pervers concernant la survie des contractants. Les obligations de moyens, les surcoûts engendrés par la question des véhicules sont un poids économique et financier certain. En outre, à compter du 28 mai 2010, une SPL (société publique locale) peut être créée notamment pour les services publics à caractère industriel et commercial ou toutes autres activités d’intérêt général sans procéder à une mise en concurrence préalable.

À titre d’exemple, on peut imaginer des SPL de mobilité comprenant le transport de voyageurs, les vélos, le stationnement, etc.

Les opérateurs du transport scolaire vont devoir redéfinir leur stratégie d’entreprise et s’engager dans la recherche de nouveaux projets d’envergure.

Dans ce contexte peu stabilisé, une démarche d’analyse (voir tableau annexe) ne prétend pas dicter les solutions à mettre en œuvre, mais elle aide à se poser les bonnes questions et à transcrire la vision des transporteurs concernés.