Réforme Malgré un certain scepticisme ambiant et de vraies difficultés juridiques (exemple: clause de compétence générale), la loi no 2010-1 563 du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales est parue au JORF le 17 décembre 2010. Avant la fin 2017, une évaluation de la réforme sera effectuée. Une partie des difficultés juridiques a été vue par le Conseil constitutionnel qui a validé le texte (décision DC no 2010-618). C’était le 9 décembre dernier.
CONTESTÉE mais en même temps très attendue, cette réforme poursuit un objectif, celui de la rationalisation de l’organisation publique territoriale. Le but étant d’en accroître l’efficacité et surtout de réduire le niveau des dépenses publiques locales sur fond de crise économique. Le texte, qui procède à une rationalisation de la carte intercommunale, aboutit cependant à une innovation de taille, source de complexité pour certains: la création de la “métropole”. Autre sujet d’importance administrative et politique: un nouvel élu, le conseiller territorial, a vocation à rapprocher le niveau départemental et régional faute, pour la réforme, d’avoir pu aboutir à une disparition, une fusion des deux entités.
Circonscrire l’action publique locale à un territoire donné et confier des compétences précises aux élus en charge de ce territoire. Voici les deux objectifs technocratiques, utopiques, jamais atteints: il y a toujours une bonne raison de s’engager au-delà des strictes compétences prévues par loi. Ce qui n’empêche pas “d’oublier” un volet, pourtant nécessaire, à l’exercice d’une compétence, comme on a pu le constater dans le domaine des transports publics non urbains avec les gares routières. De même, il y a toujours de bonnes raisons de s’engager au-delà du strict territoire de compétence. Parfois même, l’exercice d’une compétence territoriale nécessite que des actions soient entreprises au-delà du strict territoire pour lequel une collectivité est efficace afin de pouvoir donner ses pleins effets à cette compétence: exemple, une ligne peut sortir du territoire d’une agglomération afin de desservir un point d’arrêt. À l’inverse, la loi prévoit dans le cas des transports publics que le département, avec l’accord de l’agglomération, puisse mettre en place une “desserte locale”, une ligne pénétrante. La question est alors de savoir si cette ligne peut ou non desservir plusieurs points d’arrêt au sein du périmètre de transports publics urbains.
Un sujet a donc été particulièrement délicat, source possible de frustration pour les élus locaux: le sujet de la clause de compétence générale. Cette clause, jusqu’ici attribuée aux départements et régions, a été supprimée. En revanche, des dispositions en faveur de regroupements de départements ou d’une région avec des départements la composant ont été adoptées ainsi qu’un dispositif de “mutualisation” des prestations. Voilà une piste, peut être, pour le lancement des futures lignes d’intérêt interrégional, puisqu’aucune région ne peut être territorialement compétente.
Autre solution: la collectivité chef de file, puisque la réforme de la constitution autorise, même à titre expérimental, une telle formule de coordination, très précieuse dans les transports publics.
Avec le développement de l’intercommunalité, les transports publics non urbains ont reculé. Non pas dans leur intérêt, mais dans leur périmètre juridique a priori. Ils ont en effet vocation à desservir des territoires périurbains, peu denses et parfois même ruraux, mais compris dans les périmètres de transports publics urbains car le territoire de la structure intercommunale et le PTU doivent être identiques.
Pour rationaliser la carte intercommunale, et la finaliser, des outils ont été mis en place.
À savoir, notamment:
– Un schéma départemental de coopération intercommunale sera élaboré par le préfet avant fin 2011, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI); sur la base de ce schéma, des pouvoirs temporaires jusqu’en juin 2013 sont accordés aux préfets pour créer, étendre ou fusionner des EPCI à fiscalité propre, ainsi que pour dissoudre ou fusionner des syndicats, après avis de la CDCI (article 35 à 39, 44 à 49, 53 à 57 et 60 à 61).
– De nouvelles dispositions relatives à l’élection et à la composition des conseils communautaires et métropolitains sont prévues (articles 8 et 9);
– L’intercommunalité à fiscalité propre est renforcée: par exemple, le seuil de création des communautés urbaines est baissé de 500 000 à 450 000 habitants (article 30). Évidemment, les structures dotées de la compétence transports disposeront, si elles le souhaitent, du versement transport pour le financement du fonctionnement et des investissements de leur politique “transports”.
En revanche, la possibilité de créer des “pays” est supprimée, et le rapprochement des pays existants avec les EPCI à fiscalité propre est recherché (articles 51 et 52). Il n’était sans doute pas possible de complexifier encore la carte administrative française, déjà passablement… complexe.
Au titre de la compétitivité des territoires, de la rationalisation des compétences, le législateur a effectué deux innovations de taille (au double sens du terme). Cette démarche n’a pas empêché le législateur de repenser la commune
La métropole (articles 12 à 19) est un nouvel outil de gouvernance des grandes aires urbaines de plus de 500 000 habitants. Elle est définie comme un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave. Et qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion.
Désormais, peuvent obtenir ce statut, hors Île-de-France:
– les EPCI formant un ensemble de plus de 500 000 habitants;
– les communautés urbaines.
L’acte de création de la métropole vaut reconnaissance automatique de son PTU. Ce qui, a priori, exclut la compétence transport du département, même en scolaire. La métropole exerce de plein droit sur son territoire la totalité des compétences obligatoires des communautés urbaines. Elle a plus précisément en charge, en lieu et place des communes membres, l’organisation des transports urbains, la création, l’aménagement et l’entretien de la voirie, la signalisation, les parcs de stationnement et le plan de déplacements urbains. Rien n’oblige les futures métropoles à se coordonner avec le département pour la création de pôles d’échanges intermodaux. Autrement dit, des gares routières modernes (peut être via les syndicats mixtes crées par la loi SRU). La métropole exerce cependant en lieu et place du département, sur son périmètre, l’organisation des transports scolaires, ainsi que la gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental. Elle est associée de plein droit à l’élaboration, la révision et la modification des schémas et documents de planification en matière d’aménagement. Mais aussi de transports et d’environnement dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État et qui relèvent de la compétence de l’État, d’une collectivité territoriale ou de leurs établissements publics, lorsque ces schémas et documents ont une incidence ou un impact sur le territoire de la métropole.
Le pôle métropolitain, toujours hors Île-de-France, a pour objectif de favoriser et de fédérer les coopérations entre territoires urbains au-delà de la présence de métropoles sur leur périmètre. Ce dispositif vise à permettre la réalisation de projets communs envisagés par certaines collectivités en leur proposant une structure ad hoc pour les porter. Il est constitué sous forme d’établissement public, réunit, sur une base volontaire, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants et dont l’un des membres a une population de plus de 150 000 habitants. Aucune continuité territoriale entre les EPCI membres n’est exigée. On est davantage face à une structure de projet que face à une structure de gestion: le pôle, constitué par accord entre les PECI à fiscalité propre intéressée, est soumis pour avis à chaque région et chaque département concernés, qui disposent de trois mois pour se prononcer. À défaut, leur décision est réputée favorable. La création peut être décidée par arrêté préfectoral. Il est soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes fermés (article L. 5711-1 du CGCT).
Les domaines d’intervention de ce nouvel outil de coopération sont expressément énumérés et formulés de manière large afin de promouvoir un modèle de développement durable du pole métropolitain et d’améliorer la compétitivité et l’attractivité du territoire concerné. Mais aussi l’aménagement du territoire infradépartemental ou infrarégional.
À savoir:
– Le développement économique,
– La promotion de l’innovation, mais aussi de la recherche et de l’enseignement supérieur,
– la culture d’aménagement de l’espace par la coordination des Scot,
– l’essor des infrastructures et des services de transports.
Les organes délibérants de chaque membre se prononcent, par délibérations concordantes, sur l’intérêt métropolitain des compétences du pôle.
Au-delà de la rationalisation de l’intercommunalité et la prise en compte du phénomène métropolitain, la forme entraîne suppression de la clause générale de compétence. Ou, si l’on veut, la réforme consacre un principe de spécialisation des compétences des départements et des régions, lequel sera effectif au 1er janvier 2015 (articles 73 à 78). Une marge de manœuvre est néanmoins laissée aux départements et aux régions de se saisir de tout objet d’intérêt départemental pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre collectivité. Seule la loi peut, par ailleurs, prévoir des compétences partagées entre les collectivités. À défaut, les compétences sont confiées à titre exclusif.
Une collectivité territoriale peut toutefois déléguer à une “consœur” relevant d’une autre catégorie (ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre), une compétence dont elle est attributaire, qu’il s’agisse d’une compétence exclusive ou partagée. Cette délégation doit alors être prévue par une convention qui en fixe la durée et qui définit les objectifs à atteindre et les modalités du contrôle de l’autorité délégante sur celle délégataire. Les modalités de cette convention ne sont pas encore précisées à cette heure (futur décret en Conseil d’État). D’une manière ou d’une autre, les compétences déléguées seront exercées au nom et pour le compte de la collectivité territoriale délégante.
Les dispositions du nouveau code des transports, reprenant notamment la Loti, restent donc applicables s’agissant de la répartition des compétences traditionnelles entre autorités organisatrices de transport sous réserve des dispositions évoquées plus haut:
– aux métropoles et pôles métropolitains;
– aux schémas d’organisation des compétences et de mutualisation des services pouvant être signés entre une région et des départements.
Il est encore trop tôt pour tirer toutes les conclusions concernant les métropoles, notamment. En dehors de la création des périmètres de transports urbains.
Trop tôt pour dire si les autocars – traditionnellement réservés aux transports régionaux, départementaux, périurbains – auront un rôle à jouer et, si oui, lequel (exactement). En revanche, le sujet des schémas d’organisation des compétences mérite une attention particulière. En particulier compte tenu de l’élection du futur conseiller territorial
Afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région et de rationaliser l’organisation des services des départements et des régions, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région pourront élaborer conjointement (il n’y a pas de notion de chef de file), dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux, un projet de schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services. Chaque métropole constituée sur le territoire de la région devra être consultée de plein droit à l’occasion de son élaboration, de son suivi et de sa révision.
Ce schéma doit fixer:
– les délégations de compétences de la région aux départements et des départements à la région;
– l’organisation des interventions financières respectives de la région et des départements en matière d’investissement et de fonctionnement des projets décidés ou subventionnés par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités terri- toriales;
– les conditions d’organisation et de mutualisation des services.
Le schéma devra alors porter a minima sur certaines compétences, dont les transports et la voirie. Il pourra également concerner toute compétence exclusive ou partagée de la région et des départements.
Toutes les compétences déléguées seront exercées au nom et pour le compte des collectivités territoriales délégantes.
La commune nouvelle (articles 21 à 25)
La création d’une commune nouvelle en lieu et place de communes contiguës peut être effectuée à l’initiative:
– de tous les conseils municipaux de communes contiguës;
– des 2/3 des conseils municipaux des communes membres d’un même PECI à fiscalité propre, représentant plus des 2/3 de la population totale de celui-ci;
– d’un conseil communautaire, en vue de la création d’une communauté nouvelle sur la totalité de son périmètre;
– du préfet sous condition.
Celui-ci siégera à la fois au sein du conseil général et du conseil régional. 3 500 conseillers territoriaux succéderont aux 6 000 conseillers généraux et régionaux actuels. Ils seront élus pour la première fois en mars 2014 et pour six ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans des cantons élargis. La loi du 16 février 2010 organise la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux en mars 2014. Elle écourte les mandats des conseillers généraux et régionaux qui céderont leur place aux conseillers territoriaux.
Le président de la République vient de confier à Jean-Jacques de Peretti, ancien ministre et maire de Sarlat-la-Canéda (24), une mission sur la clarification des compétences des départements et des régions, dans le cadre de la loi de réforme des collectivités territoriales.
La réalisation de cet objectif passe notamment par la mise en œuvre d’un "schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services." La loi du 16 décembre 2010 précise en effet que "le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région peuvent l’élaborer conjointement, dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux" (dont la première aura lieu en 2014).
Dans la lettre de mission, Nicolas Sarkozy demande à Jean-Jacques de Peretti de réfléchir aux "conditions précises d’élaboration de ces futurs schémas régionaux." En particulier, la mission devra "proposer des procédures opérationnelles de concertation et de débat public afin que puissent émerger les priorités territoriales qui structureront le futur schéma régional."
La lettre de mission précise également que les maires et présidents de communautés devront être "étroitement associés" à la définition des schémas. Les recommandations de Jean-Jacques de Peretti "devront également porter sur les règles d’adoption, de pilotage et de révision de ce schéma tout au long de la mandature, ainsi que sur les modalités de publicité et de transparence concernant leur mise en œuvre."
La mission de Jean-Jacques de Peretti couvre toutes les dimensions du schéma définies à l’article 75 de la loi de réforme des collectivités territoriales:
– les modalités de délégations de compétences entre les départements et la région devront être précisées.
– la mutualisation des services, Jean-Jacques de Peretti devra identifier les domaines dans lesquels "elle apparaît particulièrement souhaitable."
– S’agissant de l’organisation des interventions financières de la région et des départements en faveur des projets communaux ou intercommunaux, le rapporteur devra proposer "deux ou trois modèles de schéma type d’organisation de répartition, par compétences."
Les premières conclusions de la mission sont attendues pour le 15 mars prochain, soit quelques jours avant le premier tour des élections cantonales.