OSP, échéances cruciales

2005 obligera les pouvoirs publics et les collectivités à revoir leur copie, s’agissant d’une mise en accessibilité que l’on sait déjà impossible. 2014 laisse plus de marge de manœuvre: pour l’ouverture à la concurrence du ferroviaire régional et le développement de lignes routières qui devraient accompagner ce mouvement ou le précéder. Mais dans les deux cas, en être très proches sur le plan logique. Car les opérateurs prêts à l’ouverture sont aussi ceux qui se positionnent sur une offre routière, dans une logique de bas coûts.

À cet égard, la directive 2007/58/CE du 23 octobre 2007 a prévu une première étape d’un mouvement de libéralisation conduisant d’ici cinq à dix ans à la mise en concurrence totale du secteur ferroviaire. Dans les deux cas, la situation devrait donc se débloquer dans cet espace-temps, désormais relativement court. Le transport ferroviaire régional reste très indirectement concerné comme maillon d’un ensemble, d’où la particularité la plus forte de la problématique concurrentielle appliquée au secteur ferroviaire. Quoi qu’on en dise, il existe un réseau national, une tarification sociale nationale et des facilités essentielles, des infrastructures qui contraignent la mise en place d’une règle d’open access(1).

Que dit le cadre européen? La situation du transport ferroviaire régional au regard de la libéralisation ne résulte pas d’un mouvement induit par les directives des paquets ferroviaires, mais d’un règlement relatif aux services publics de transport de voyageur par chemin de fer dit règlement OSP, ou obligations de service public(2).

Ce règlement s’applique aux services dont l’équilibre économique ne peut être assuré sans soutien financier public. C’est bien sûr le cas du transport régional (équilibré par les recettes à hauteur de 20 %), car le règlement porte sur tous les services de transport urbain, et même sur le ferroviaire longue distance quand il est déficitaire.

Le règlement a pour effet d’appliquer aux marchés de transport urbain un modèle de concurrence régulée. Une concurrence qui se fonde sur le contrat, et le respect de règles de mise en concurrence sauf cas de l’opérateur interne(3). Le règlement fixe les conditions de conclusion de contrats de service public. “Lorsqu’une autorité compétente décide d’octroyer à l’opérateur de son choix un droit exclusif et/ou une compensation, qu’elle qu’en soit la nature, en contrepartie de la réalisation d’obligations de service public, elle le fait dans le cadre d’un contrat de service public”, (art. 3. § 1 du règlement). L’autorité politique choisit l’opérateur de service public dans le respect du droit communautaire et des délégations de service public. En clair, par appel à la concurrence.

Il reste quelques exceptions qui permettent à l’autorité compétente d’attribuer l’exécution de ce service sans avoir procédé à une mise en concurrence préalable. Cette dérogation – liée au principe de mise en concurrence – s’applique à différents cas (encadré ci-contre). Ainsi, il résulte de ces dispositions que si la libéralisation est ouverte, les contrats de service public de transport de voyageurs peuvent être conclus par attribution directe, sans qu’une mise en concurrence soit nécessaire.

Le règlement a été publié le 3 décembre 2007 au Journal officiel de l’Union européenne. Son entrée en vigueur interviendra deux ans après sa publication, soit le 3 décembre 2009. Toutefois, le règlement prévoit dans son article 8 une période transitoire de dix ans – soit le 3 décembre 2019 – qui permettra aux autorités organisatrices et aux opérateurs de se préparer peu à peu à l’ouverture à la concurrence. Le règlement prévoit aussi dans son article 8 § 2 qu’au premier semestre 2015 – ou plus exactement “dans un délai de six mois suivant la première moitié de la période transitoire” – soit entre le 3 décembre 2014 et le 3 juin 2015, les États membres fourniront à la Commission “un rapport d’avancement de la réforme, mettant l’accent sur la mise en œuvre de l’attribution progressive de contrats de service public”, conformément aux dispositions du règlement. Ce rapport sera une des tâches de la prochaine équipe gouvernementale. Cela dit, cela apparaît suffisamment peu dans les débats publics actuels pour le détailler ici. Sur la base de ces rapports d’avancement, la Commission pourra proposer aux États membres des mesures appropriées. En clair, des mesures qui contraignent les États membres à respecter leurs engagements.

Les services de trains régionaux entrent dans le cadre prévu par le règlement OSP. En revanche, un débat demeure sur la marge de manœuvre laissée aux régions et donc sur la pression concurrentielle à laquelle doit s’attendre la SNCF. Cette question a été examinée dans le rapport remis au premier ministre et en partie tranchée par un échange au Sénat. Soit le règlement a eu pour objet ou effet de remettre en cause le monopole de la SNCF (article 18 de la Loti), soit il a ouvert une simple possibilité en ce sens – aux régions compte tenu des dispositions de la loi SRU modifiant la Loti. Dans cette dernière hypothèse, celle que nous retenons, il y a lieu pour l’État de modifier la Loti afin d’ouvrir concrètement cette possibilité de mise en concurrence.

La Cour de justice impose aux juges d’écarter l’application des normes juridiques nationales qui s’avèrent contraires à une obligation communautaire: il ne peut y avoir de construction d’un système juridique communautaire européen sans cette supériorité du droit élaboré à Bruxelles. A fortiori, s’il s’agit d’un règlement, acte communautaire directement applicable et obligatoire dans tous ses éléments, il a vocation à primer les normes nationales. Ainsi, le monopole de la SNCF reconnu aux articles 18 et 21-4 de la Loti pourrait sans doute être écarté. À quelle date? À quel moment le concept “d’entrée en vigueur progressive” conduit-il à reconnaître aux régions une faculté d’appel à la concurrence? L’échéance du 3 décembre 2019 paraît être une date butoir. Celle du 3 décembre 2014, à mi-chemin de la phase transitoire, sera certainement un rendez-vous observé et attendu, tant au niveau local qu’au niveau communautaire, d’autant plus que c’est un “grand rendez-vous pour les conventions TER”. Pour une bonne part d’entre elles, elles seront renouvelées en 2014, horizon de tous les dangers dans un contexte politique tout à fait renouvelé lui aussi, et ce, quelle que soit la majorité qui sortira des urnes en 2012. On ne peut exclure que des entreprises ferroviaires concurrentes de la SNCF souhaitent voir arriver cet échange. Est-ce un hasard si des entreprises britanniques, par exemple, prennent position sur le transport routier de voyageurs (depuis l’autorisation du cabotage sur lignes internationales), des entreprises qui, par ailleurs, exploitent déjà outre-Manche… des services ferroviaires.

Lorsque le contrat de service public est attribué à une entité juridiquement distincte de l’autorité compétente mais sur laquelle cette dernière exerce un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services (art. 5 § 2);

Dans trois situations expressément décrites:

→ lorsque le contrat de service public est d’une valeur annuelle inférieure à un million d’euros ou a pour objet un marché de service public de voyageurs inférieur à 300 000 km (plafonds relevés à deux millions d’euros et 600 000 kms pour les PME n’exploitant pas plus de 23 véhicules);

→ en cas d’urgence ou de risque imminent. La durée du contrat est alors limitée à deux ans (art. 5 § 5);

→ en cas de service public de chemin de fer à l’exception des métros et des tramways. La durée des contrats est alors limitée à dix ans. “Sauf interdiction en vertu du droit national, les autorités compétentes peuvent décider d’attribuer directement des contrats de service public de transport par chemin de fer à l’exception d’autres modes ferroviaires tels que le métro ou le tramway”, (art. 5 § 6).