Syndicats mixtes Le sujet de la coordination des compétences en transports collectifs n’est pas nouveau. Déjà, dans la loi d’orientation des transports intérieurs de 1982, les autorités organisatrices étaient appelées à élaborer et mettre en œuvre les compétences de manière "conjointe", et non de manière isolée, comme ce fut le cas.
L’ARTICLE L 1211-1 du code des transports est très clair: “L’élaboration et la mise en œuvre de la politique des transports sont assurées, conjointement, par l’État et les collectivités territoriales concernées, dans le cadre d’une planification décentralisée et contractuelle, avec la participation des représentants de tous les intéressés.” Cette coordination concernait aussi bien les services que les infrastructures. “En tenant compte des orientations nationales et locales d’aménagement, les autorités compétentes pour l’organisation des transports et les gestionnaires des infrastructures coordonnent leurs actions et harmonisent leur politique à l’échelon régional et dans les aires urbaines…” (article L 1211-2).
La loi affiche même clairement une “logique intermodale” malheureusement démentie par les faits dans la plupart des cas. La raison est sans doute que la coopération ou la coordination des compétences reposent sur une base conventionnelle et donc volontaire. D’autant que l’autorité compétente pour le périurbain, le département, était occupée par les transports scolaires. Mais le reproche ne peut être adressé qu’a posteriori à la Loti, car elle s’inscrivait bien dans une continuité de logique avec la décentralisation qui opérait une distribution des compétences entre les différents niveaux territoriaux. Emblématique de cette volonté de voir les AOT se coordonner, la notion de “dessertes locales”, qui figure dans la loi. “À l’intérieur d’un périmètre de transports urbains, les dessertes locales des services réguliers non urbains sont créées ou modifiées en accord avec l’autorité compétente pour l’organisation des transports publics urbains (article L 3111-4).” Rien ne peut se faire, dans le périmètre de transports urbains, rien d’efficace en matière d’intermodalité, sans l’accord des deux autorités organisatrices: l’une en amont, l’autorité non urbaine; l’autre en aval, l’autorité urbaine (si on prend l’exemple d’une “pénétrante”). L’intermodalité est partout dans la loi. Ainsi, cette disposition: “Lorsqu’une décision de l’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains a pour objet ou pour effet de supprimer une desserte ou d’en modifier les conditions d’exploitation, cette autorité en définit les conditions de mise en œuvre conjointement avec l’exploitant et l’autorité compétente pour l’organisation des transports non urbains de personnes.” (article L 3111-5).
Il a fallu aller au-delà pour réussir l’intermodalité, pourtant présente dès l’origine. Les agglomérations se sont concentrées sur une intensification de l’offre en transports urbains, organisant parfois un “rabattement” de la voiture particulière vers le réseau urbain mais s’emparant peu, par exemple, de la problématique des gares routières en dehors de quelques exemples réussis. Les régions, à l’opposé, se sont focalisées sur leur compétence ferroviaire. En dehors de rares cas où elles ont immédiatement pris la mesure de leur compétence en transport routier de voyageurs (facultative, en dehors des cars de substitution de la convention TER). Les départements, autorité la plus contestée aujourd’hui en matière de transport, ont pourtant développé les transports scolaires, en les ouvrant parfois à la clientèle “régulière” (acquittant une tarification). Il fallait aller au-delà et donner une vraie possibilité de coordination que la Loti ne donnait pas.
Une nouvelle forme de coopération institutionnelle a vu le jour en 2000, avec la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU). Ce texte a encouragé le développement de syndicats mixtes de transport (SM), une forme institutionnelle qui, sans être nouvelle, n’en était pas moins animée d’une ambition réelle: favoriser la coopération entre autorités organisatrices de transport (AOT) de différents niveaux. Un problème en particulier devait être résolu, en lien avec l’allongement des migrations quotidiennes et l’utilisation de plusieurs modes de transport, urbains et non urbains: la possibilité de regrouper, dans un objectif de coordination accrue des acteurs du transport, des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales, ainsi que d’autres personnes morales de droit public (comme les CCI parfois gestionnaires d’infrastructures aéroportuaires). Avant la loi SRU, seule la compétence organisationnelle des transports urbains pouvait être transférée à des syndicats mixtes “ouverts”. Une telle structure ne pouvait donc exercer de compétences en matière d’organisation des transports non urbains, ce qui était rendu nécessaire par la périurbanisation.
L’échelle des déplacements quotidiens (domicile travail études loisirs) dépasse désormais les limites de la ville et de l’agglomération. Elle s’étend vers les zones périurbaines et rurales. Tout se passe comme si en voulant s’affranchir des frontières pérennisées par la loi d’orientation des transports intérieurs (Loti) et donc sans revenir sur ses principes (en particulier la sacro-sainte distinction entre les transports urbains et non urbains), les transports “couraient” derrière l’évolution des déplacements, les attentes des usagers en terme de transports collectifs
Les syndicats mixtes de transport cherchent à relever le défi croissant de faire interagir les politiques urbaines (notamment celles qui sont menées au niveau des plans de déplacements urbains) au-delà des clivages sectoriels ou spatiaux. On peut donc parler à leur sujet d’outil au service d’une nouvelle gouvernance de la mobilité, susceptible de prendre en compte “l’interterritorialité” des problèmes de déplacement.
Sur un périmètre qu’elles définissent d’un commun accord, deux ou plusieurs autorités organisatrices de transports peuvent s’associer au sein d’un syndicat mixte de transports afin de coordonner les services qu’elles organisent, de mettre en place un système d’information à l’intention des usagers et de tarification coordonnée permettant la délivrance de titres de transport uniques ou unifiés (article L 1231-10). Mais ce que l’on peut appeler “l’étage supérieur de la fusée” est constitué par les dispositions suivantes, selon lesquelles “le syndicat mixte mentionné à l’article L 1231-10 peut, en lieu et place de ses membres, organiser des services publics réguliers et des services à la demande et assurer, à ce titre, la réalisation et la gestion d’équipements et d’infrastructures de transport”, (article L 1231-11). C’est ici que réside l’innovation essentielle de la loi SRU. À ces compétences, la loi assortie des moyens financiers (encadré ci-contre).
Par transports collectifs, on entend les services réguliers publics et les services de transport à la demande: "Les services publics réguliers de transport routier de personnes sont des services offerts à la place dont le ou les itinéraires, les points d’arrêt, les fréquences, les horaires et les tarifs sont fixés et publiés à l’avance" (article 25 du décret du 16 août 1985), ce qui inclut les services de transport scolaire (article l’article L 3111-7 du code des transports). Les services à la demande sont définis comme "des services collectifs offerts à la place, déterminés en partie en fonction de la demande des usagers et dont les règles générales de tarification sont établies à l’avance, et qui sont exécutés avec des véhicules dont la capacité minimale est fixée à quatre places, y compris celle du conducteur."
Les taxis sont des véhicules automobiles comportant, outre le siège du conducteur, huit places assises au maximum, munis d’équipements spéciaux et dont le propriétaire ou l’exploitant est titulaire d’une autorisation de stationnement sur la voie publique, en attente de la clientèle, afin d’effectuer, à la demande de celle-ci et à titre onéreux, le transport particulier des personnes et de leurs bagages (l’article 3121-1 du code des transports).
Le syndicat mixte est une catégorie particulière d’Établissement public local créé par le décret-loi du 30 octobre 1935. L’article 1er de ce dernier décret-loi disposait que "les départements, communes, chambres de commerce et établissements publics peuvent se regrouper sous forme de syndicats pour l’exploitation, par voie de concession, de services publics représentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause." Depuis 1955, la coopération entre collectivités territoriales de niveau différent a été admise et leur champ d’intervention élargi. En matière de transport routier de personnes par exemple, la loi SRU a permis aux autorités organisatrices de transport (AOT) de s’associer au sein d’un syndicat mixte afin de coordonner les compétences tirées de la loi Loti et notamment les fameuses compétences organisationnelles.
L’intermodalité permet de réunir l’autorité organisatrice des transports urbains (AOTU) et les autorités compétentes pour les transports non-urbains, la région et le département.
→ La participation de ses membres: elle ne revêt pas un caractère obligatoire, pour un syndicat mixte "loi SRU", contrairement à un syndicat mixte fermé 20. Le montant, la nature (généralement budgétaire) et la répartition entre les membres des participations financières sont déterminés dans les statuts constitutifs du syndicat.
→ L’institution d’un versement transport additionnel (VTA) au versement transport de droit commun 21. Il peut être mis en place par un syndicat mixte loi SRU, exerçant au minimum les compétences obligatoires définies à l’article 30-1 de la Loti, au sein d’un espace à dominante urbaine d’au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants, dès lors que le syndicat associe au moins la principale autorité compétente pour l’organisation des transports urbains.
Le VTA peut toujours être instauré sur les espaces à dominante urbaine hors PTU: son taux maximum est alors de 0,5 %. Le prélèvement du VTA à l’intérieur d’un PTU inclus dans un espace à dominante urbaine ne peut être prélevé que sous deux conditions:
→ d’une part, l’espace à dominante urbaine considéré doit être supérieur à 100 000 habitants;
→ d’autre part, la taille du PTU doit être inférieure à 100 000 habitants. Dans ce dernier cas, le taux maximum du VTA peut être réduit selon des modalités de calcul limitant le versement transports à 1 % de la masse salariale.