Gouvernance Tous les acteurs semblent en être convaincus: la gare contemporaine doit être un lieu de vie avec ses commerces, ses services et sa multimodalité. Si la volonté semble bien au rendez-vous, la mise en œuvre des projets est jalonnée d’obstacles. En cause: une gouvernance éclatée. Résultat: les initiatives patinent quand elles ne sont pas simplement laissées à quai.
LA GARE contemporaine ambitionne de servir de lieu de vie au cœur de la ville. Certaines grandes gares françaises, comme celle de Saint-Lazare à Paris, avec ses 10 000 m2 de surfaces commerciales, son acoustique adoucie et ses 300 panneaux d’affichage, illustrent déjà fièrement cette tendance.
L’essor de ces nouveaux lieux de vie semble désormais largement plébiscité par les décideurs. “Tous les acteurs que j’ai rencontrés lors de mes visites de terrain ont démontré leur engagement et leur enthousiasme pour les projets engagés”, indique Fabienne Keller, sénatrice du Bas-Rhin, dans un rapport intitulé La gare contemporaine, remis au Premier ministre de l’époque, François Fillon, le 10 mars 2009.
Schématiquement, l’échiquier ferroviaire fait intervenir deux acteurs majeurs: la SNCF, exploitant historique du réseau ferroviaire, et Réseau ferré de France (RFF), gestionnaire possédant la quasi-totalité des lignes ferrées.
En Île-de-France, un troisième acteur entre en jeu avec la RATP. En effet, la régie exploite une partie des transports en commun franciliens de manière “très organisée pour conduire les projets de modernisation et d’agrandissement des stations et des gares en Île-de-France par l’intermédiaire de sa Direction du développement et de l’action territoriale (Dat)”, indique la sénatrice dans son rapport.
De leur côté, les collectivités se sont positionnées sur ce créneau et développent à leur tour des initiatives. C’est notamment le cas de la Communauté urbaine de Lille, qui s’est investie dans le développement de l’intermodalité au sein des gares Lille-Europe et Lille-Flandres avec plusieurs modes de transport: V’Lille, le vélo en location libre-service de la ville, l’autopartage, deux lignes de métro, une gare routière attenante à la gare ferroviaire, et, dès la fin 2012, la carte Pass Pass, qui permettra de ne pas multiplier les titres de transport. Enfin, des bornes interactives multimodales installées dans la gare Lille-Flandres conseillent les voyageurs sur les possibilités de transports en fonction de leurs préférences. Les partenaires privés, comme les commerçants ou les groupes de transports publics, sont aussi présents dans la boucle. Si les exemples de “réussite” commencent à émerger, de nombreux projets sont encore à la traîne, voire abandonnés.
Cette volonté commune de voir s’ériger une gare contemporaine entraîne une kyrielle de passages à niveaux. En tête des difficultés rencontrées: un nombre trop fractionné des acteurs. Car, souvent, aux abords des quais se cache une vingtaine d’acteurs, défendant chacun leur pré carré avec des intérêts différents.
Historiquement, c’est la SNCF qui “monopolise” l’exploitation ferroviaire depuis 1937, et en assure la gestion par le biais de sa filiale Gares & Connexions, née en 2009 pour distinguer clairement les deux activités.
Autre acteur incontournable: Réseau ferré de France (RFF), qui possède et gère la quasi-totalité des lignes ferrées de France. Il est aussi propriétaire de certains bâtiments gérés par la SNCF, mais qui ne servent pas à l’exploitation des services de transport, ainsi que des quais de gares, des escaliers, des rampes et des ascenseurs, des quais de souterrains, des passerelles, de l’éclairage, etc.
À ces deux acteurs principaux, s’ajoutent la ville, propriétaire du parvis de la gare et de terrains variés, le département, à qui appartient le parking de bus interurbains ou les autorités organisatrices de transport, etc. Une foule d’acteurs qui ont créé sans le vouloir une imbrication en terme de responsabilités. “La complexité, le fractionnement, le grand nombre d’acteurs autour des projets entraînent leur étirement dans la durée. Un seul partenaire peut bloquer toute l’opération”, ajoute la sénatrice du Bas-Rhin. Ainsi, la ville de Noyon (Picardie), qui avait pour projet d’installer dans le hall de sa gare une cafétéria-sandwicherie-presse, a vu ses espoirs tomber à l’eau en février 2012, soit à peine quatre ans après le début des négociations, suite au refus de la SNCF de céder l’emplacement dont elle est propriétaire.
D’autres problèmes peuvent se poser au niveau des collectivités publiques “qui ont toujours besoin de s’entendre pour étudier et mettre en œuvre des opérations cohérentes d’aménagement de la gare et de ses abords”, indique Fabienne Keller. Seul hic: le temps, c’est de l’argent.
Et quand bien même un projet parviendrait à être mené à son terme, le parcours du combattant n’en est pas fini pour autant. “À chaque autorité organisatrice de transport correspond un opérateur ayant sa propre billettique, un système d’information pour les voyageurs et des tarifs spécifiques…”, soutient Fabienne Keller.
Au final, cela vire rapidement au casse-tête pour l’usager. Pour illustrer à la fois le problème de billettique et celui de la multiplicité des acteurs, la sénatrice prend l’exemple d’un voyageur en TER, géré par la région, autorité organisatrice de transport, qui arrive sur un quai appartenant à RFF, puis traverse une gare SNCF. En toute logique, il basculera ensuite sur la place de la gare appartenant à la ville où il prendra un bus relevant d’une autorité organisatrice de transport régionale, départementale ou communale. Autre option: prendre sa voiture garée sur un parking appartenant à la SNCF, à RFF ou à la ville.
Dans les années à venir, ce panel d’acteurs pourrait de surcroît augmenter avec le développement de l’intermodalité et des divers pôles multimodaux. Un scénario dont le casting pourrait continuer à s’allonger, puisque la SNCF devra bientôt accepter de nouveaux concurrents dans le cadre de la libéralisation ferroviaire mais aussi les exploitants routiers, les autocaristes des lignes interurbaines, le transporteur de l’agglomération ou de l’intercommunalité et les exploitants de cars de tourisme.
Des solutions? Elles existent. Jean Sivardière, président de la Fédération nationale des associations d’usagers des transports (Fnaut), propose d’“instaurer des mécanismes de gouvernance. Pour le moment, il n’y a pas suffisamment de dialogue entre les départements et les régions. En Bretagne, par exemple, certains cars concurrencent des TER. Il faut une coordination.” Fabienne Keller avait elle aussi proposé une solution similaire: “J’avais pointé le fait que les patrons d’agglomérations soient leaders des projets dans les grandes villes”, se souvient la sénatrice. Pour résoudre ce problème certaines communes ont d’ores et déjà décidé de désigner un interlocuteur principal. “La communauté urbaine de Lille nous a désignés comme étant l’opérateur multimodal de référence”, explique Olivier Decornet, responsable des mobilités de Keolis Lille. “Nous avons donc l’intégralité de la compétence sur le territoire. Il y a une réelle volonté d’unification”, ajoute-t-il.
Autre ingrédient indispensable: la communication entre tous les acteurs, y compris les usagers, encore souvent à l’écart des décisions importantes. “Nous pensons que les associations devraient faire partie des instances de pilotage des gares, au moins à titre consultatif”, considère Jean Sivardière. Une opinion partagée par Fabienne Keller: “Il faut que les associations et les usagers soient plus associés. Les comités de lignes fonctionnent par exemple très bien sur certaines gares.” En clair, des instances de dialogue entre les représentants des usagers, les élus, les exploitants et les AOT, ressemblent à un moyen de favoriser l’échange entre les acteurs. Des comités de lignes existent en Île-de-France, à Bordeaux, à Lille, “ils ont été mis en place afin de réunir les différents acteurs, dont les usagers”, indique Olivier Decornet. Une volonté de rapprochement qui a poussé l’Association des maires de France (AMF) à créer, en février 2011, un groupe de travail sur les gares en association avec Sophie Boissard, directrice générale de Gares & Connexion, afin de “favoriser les partenariats entre les villes volontaires et Gares & Connexions pour valoriser les espaces bâtis ou non des gares et de leurs emprises, développer l’intermodalité et assurer la présence de services et de commerces confortant ainsi le rôle de la gare comme un espace citoyen”, rappelle le communiqué de l’AMF.
En résumé, “défractionner, conjuguer, simplifier… une évidence, plus facile à énoncer qu’à mettre en pratique dans ce dédale institutionnel et juridique, au carrefour de toutes les attentes, de tous les conflits de missions et d’intérêts économiques parfois divergents, mais toujours sociaux, urbains et territoriaux”, plaide Fabienne Keller. Pourtant, cette unification semble plus que jamais nécessaire pour relever les défis de la gare contemporaine, multimodale et multiservice.