Les outils au service de l’intermodalité

À L’ISSUE des travaux du Grenelle de l’environnement, Nicolas Sarkozy dans son discours de clôture soulignait sa volonté de “permettre aux collectivités territoriales d’instituer un péage urbain comme l’un des moyens de favoriser un développement durable des transports.” Contrairement à beaucoup de capitales européennes, les villes françaises, lorsqu’elles sont autorités organisatrices de transport, disposent du versement transport, un impôt affecté au financement des transports collectifs sur leur territoire. Les autres collectivités devant financer leur politique de transport sur leur budget général, mais toujours par l’impôt(2). On note en effet une dégradation structurelle du ratio recettes dépenses dans les transports urbains. Des solutions complémentaires sont d’ailleurs à l’étude(3).

Si le sujet n’a pas encore fait l’objet d’une loi, il est peut-être encore temps de faire le point sur les outils – non financiers – permettant de renforcer l’efficacité des politiques de transports par une coordination renforcée des actions menées à des niveaux différents. Afin d’appréhender cette problématique complexe, partons du niveau régional vers le stade urbain, sans oublier l’action menée au niveau périurbain et départemental. Premier constat: les lois de décentralisation ont doté les collectivités territoriales de compétences de coordination, certes sans doute insuffisantes, mais au moins elles ont le mérite indiscutable d’exister(4).

Le Schéma régional des infrastructures et des transports (Srit) est prévu par l’article L 1213-1 du code des transports. Ce schéma constitue le volet relatif aux infrastructures et aux transports du Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT) prévu par les dispositions de l’article 34 de la loi n^o 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État (article L 2121-3). Du fait de son importance, la région joue (et jouera sans doute d’avantage) un rôle majeur dans l’organisation des politiques de transport. Ce rôle est inscrit dans le niveau territorial auquel elle se situe, de même que du fait de la gestion du transport ferroviaire régional qui lui incombe depuis la loi SRU. On s’empresse de préciser qu’elle a aussi, mais à titre facultatif, une compétence routière: elle a pour mission d’organiser les lignes régulières interdépartementales qu’elle a inscrites au plan des transports. En tant qu’autorité organisatrice des transports collectifs d’intérêt régional, la région est en effet chargée de l’organisation:

– des services ferroviaires régionaux de personnes, effectués sur le réseau ferré national, à l’exception des services d’intérêt nationaux et internationaux;

– des services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires. Dans le respect des compétences des départements, des communes et de leurs groupements et dans celui de la cohérence et de l’unicité du système ferroviaire dont l’État est le garant, la région définit, dans son ressort territorial, le contenu du service public de transport régional de personnes: notamment les dessertes, la tarification, la qualité du service et l’information de l’usager, en tenant compte du Srit mentionné à l’article L 1213-1.

Ce schéma s’avère constituer un outil de choix en faveur d’une politique davantage coordonnée des transports publics locaux. Pour l’heure, et contrairement à ce que souhaite l’Association des régions de France (ARF), ce document n’a pas de caractère prescriptif. La question de la coordination des compétences est compliquée sur le plan tarifaire, compte tenu de l’existence d’une tarification sociale ferroviaire élaborée au niveau national. En effet, la région exerce ses compétences en matière de tarifications dans le respect des principes du système tarifaire national. Les tarifs sociaux nationaux s’appliquent aux services régionaux de personnes.

Dans le registre d’une meilleure articulation des politiques transports et d’urbanisme, on peut noter le Scot (Schéma de cohérence territorial). Ce schéma doit permettre de relier plus étroitement habitat, urbanisme et déplacements, au service de stratégies globales sur les aires urbaines. Il n’existe aucune obligation pour les communes ou leurs groupements d’engager l’élaboration d’un Scot. En revanche, elles y sont fortement incitées puisque la loi impose l’élaboration d’un Scot pour ouvrir d’autres zones et notamment naturelles à l’urbanisation. Cette incitation relève de la règle de l’urbanisation limitée(5). À cet égard, on peut noter que l’article L 122-1 du code de l’urbanisme prévoit que les plans de déplacements urbains (PDU) doivent être compatibles avec les Scot correspondants(6). Cette notion de compatibilité n’est pas définie précisément par les textes de loi mais la doctrine et la jurisprudence permettent de la distinguer de celle de conformité. Ainsi, on peut affirmer qu’“un projet est compatible avec un document de portée supérieure lorsqu’il n’est pas contraire aux orientations ou aux principes fondamentaux de ce document et qu’il contribue, même partiellement, à leur réalisation.” En effet, le Conseil d’État, sans donner de définition précise de la notion de compatibilité, juge de manière constante qu’un schéma directeur ne peut avoir pour effet d’imposer une stricte conformité des documents d’urbanisme qui lui sont inférieurs et, par conséquent, admet que le rapport de compatibilité puisse comporter “quelques nuances et différences.” Le rapport de compatibilité exige donc simplement que les dispositions d’un PDU ne fassent pas obstacle à l’application des dispositions du Scot correspondant (par exemple, mais le raisonnement est le même pour la relation de compatibilité entre PLU/PDU) et “ne comportent pas de différences substantielles de nature à remettre en question les orientations et les équipements” prévus par ce Scot.

Un rapport de conformité exigerait, quant à lui, que les dispositions du PDU soient strictement identiques à celles du Scot. La notion de compatibilité ne faisant pas l’objet d’une définition juridique stricte et répondant à une grande souplesse comme nous l’avons vu, seule une non-compatibilité manifeste avec le Scot conduira le juge administratif, saisi par le préfet dans le cadre d’un déféré préfectoral ou par un justiciable, à déclarer le PDU illégal. On mesure le chemin à parcourir pour imbriquer de manière encore plus forte les politiques transports et urbanisme. L’essentiel des efforts ayant porté sur le PDU.

Si l’AOMD (autorité organisatrice de mobilité durable) est encore un projet porté par le Gart (Groupement des autorités responsables des transports), les AOTU (autorités organisatrices de transport urbain) sont en charge de l’élaboration des PDU. Les AOTU sont chargées de l’élaboration des PDU mais ne sont dotées que de la compétence “transport collectif”.

Les politiques “vélo” (itinéraires cyclables, location de bicyclettes) sont généralement prises en charge par les communes. Cela pose des problèmes pour la continuité des itinéraires cyclables (même s’il faut noter que les AOTU les plus actives ont étendu leurs réseaux cyclables et réalisé des aménagements en matière de jalonnement et d’itinéraire et pour la coordination (complémentarité plutôt que cohérence) avec les transports collectifs.

S’agissant de la voirie, les plans de circulation, de jalonnement et de signalisation sont de compétence communale, ce qui pose parfois des problèmes pour développer les réseaux de transport en commun, et notamment les sites réservés et les priorités aux feux.

Le stationnement est un outil essentiel de politique globale de déplacements. Or, la réglementation du stationnement sur voirie est une compétence communale et son non-respect relève du droit pénal. Le montant des amendes est fixé dans le cadre général du droit pénal et sans lien avec le coût de l’heure de stationnement payant. De plus, les amendes sont très mal recouvrées, ce qui prive les politiques des stationnements de leur effet dissuasif.

Les plans de déplacements d’entreprises et, plus largement, les actions relevant du management de la mobilité sont encore insuffisamment développés.

Les autorités organisatrices de transport n’ont pas de compétence spécifique en matière de fret urbain ou interurbain. L’organisation du secteur échappe donc aux collectivités territoriales.

Pourtant, au titre de leurs missions de développement économique et d’aménagement du territoire, elles s’interrogent et parfois agissent pour optimiser le transport de marchandises.

Plus largement, se posent les problèmes de gouvernance territoriale, principalement au niveau des aires urbaines qui regroupent plus de 80 % de la population française (problème d’articulation entre les périmètres des Scot et des PDU à l’échelle des 354 aires urbaines; problème d’organisation des transports collectifs face à l’étalement urbain, question de la desserte périurbaine).

Manque à l’appel la problématique des gares routières, pourtant indispensables à une mise en forme concrète et à grande échelle de l’intermodalité. Pour l’heure, et pour être compatibles avec les dispositions de la loi SRU, les PDU doivent porter sur “[…] la mise en place d’une tarification et d’une billettique intégrées pour l’ensemble des déplacements, incluant sur option le stationnement en périphérie, favorisant l’utilisation des transports collectifs par les familles et les groupes.”

Manque également une disposition, à l’initiative de l’une ou l’autre collectivité compétente, en faveur du développement de pôles d’échange et de diverses gares routières.