La réforme des collectivités territoriales en question(s)

RAPPELONS tout d’abord les grands principes fixés par la loi n^o 2010-1563 du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales. Une loi jugée nécessaire dans une économie nationale en recherche de compétitivité et d’économies. Il s’agissait, rappelons-le, de contribuer à la modernisation “en profondeur” de notre organisation territoriale. L’occasion, avec le nouveau gouvernement, de rafraîchir le calendrier d’application de ce texte qui viendra percuter, à moins que ce ne soit l’inverse, les diverses échéances des actions à venir de la nouvelle équipe.

La France compte 64,5 millions d’habitants répartis sur 36 700 communes (Source Insee, au 1^er janvier 2012). Six régions rassemblent la moitié des habitants. 95 % vivent sous l’influence des villes, d’où l’importance prise par les problématiques de transports urbains (au sens du code des transports); 83 % d’entre eux sont rassemblés dans l’espace des grandes aires urbaines, composées d’immenses pôles urbains, de leur couronne et des communes multipolarisées. C’est la périphérie des centres appelée aussi “l’espace périurbain” composé des couronnes de grands pôles urbains et de communes multipolarisées, qui connaît la plus forte croissance. Les transports non urbains, routiers ou ferroviaires sont donc à la fois des transports effectués en zone peu dense et rurale, mais également dans cet “espace périurbain”. Sur les 3 258 syndicats mixtes existants – dont 978 “ouverts” – 12 seulement sont des syndicats mixtes de type SRU(1), avec une compétence transports, auxquels il faut ajouter cinq pôles métropolitains (juridiquement composés comme des Sem(2)), pour laquelle la compétence transports, contrairement à la “métropole” qui est une vraie AOT, n’est pas obligatoire (dont les transports scolaires).

La loi n^o 2010-145 du 16 février 2010 a organisé la concomitance des renouvellements des conseils généraux et régionaux. Les mandats actuels expireront donc en mars 2014. L’occasion de rapprocher deux collectivités toujours au cœur des problématiques de transports non urbains.

Institués par l’article 1^er de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, les conseillers territoriaux doivent prendre le relais en mars 2014. Ils siégeront à la fois aux conseils régional et général de leur département d’élection (ils seront élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours). Les synergies, avec leur élection, entre les transports départementaux et les transports régionaux, notamment à travers la fameuse question de l’intermodalité, ont davantage de chance d’être enclenchées. Ces dispositions ont été complétées par celles issues du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

La loi offre la possibilité aux grandes agglomérations qui le souhaitent d’adopter un nouveau statut intégré, leur permettant de mieux assurer leur rayonnement international. Bloc de coopération intercommunale de plus de 500 000 habitants (seuil non opposable aux communautés urbaines créées à titre obligatoire par l’article 3 de la loi de 1966), regroupant des communes d’un seul tenant et sans enclave qui s’associent “au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion.”

Outre les compétences transférées par les communes, la métropole bénéficiera de celles transférées à titre obligatoire par le département (transports, routes, zones d’activités et promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques) et par la région (promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques). D’un commun accord avec le département et la région, elle pourra en outre se doter de compétences supplémentaires, déterminées par convention.

L’État pourra également, le cas échéant, leur confier la propriété et la gestion des grands équipements et infrastructures. Les transports ont, dans ce schéma organisationnel, une place de choix. On peut parler de la création d’une nouvelle autorité organisatrice des transports au sens de la loi d’orientation des transports intérieurs. Par ailleurs, la loi crée également le pôle métropolitain (article 20), structure destinée à renforcer la coopération spécifiquement entre EPCI “en vue d’actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l’innovation, de la recherche, de l’enseignement supérieur et de la culture, d’aménagement de l’espace […] et de développement des infrastructures et des services de transport […], afin de promouvoir un modèle de développement durable et d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire, ainsi que l’aménagement du territoire infradépartemental et infrarégional”.

Dans ce schéma organisationnel souple, la question des transports est appréhendée de manière plus contractuelle: leur développement est possible (et donc facultatif); on est face à une structure qui s’apparente à un Syndicat mixte (à cet égard, l’élaboration d’un Scot(3) à cette échelle pourrait être un premier pas bien venu dans la recherche d’une meilleure articulation des compétences “transports” et “urbanisme”.

Le pôle métropolitain sera exclusivement composé d’EPCI(4) à fiscalité propre formant un ensemble, le cas échéant discontinu, de plus de 300 000 habitants autour d’un EPCI, centre de plus de 150 000 habitants. À titre dérogatoire, les territoires frontaliers pourront constituer un pôle métropolitain sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave de plus de 300 000 habitants, autour d’un EPCI, centre de plus de 50 000 habitants.

Maintenue pour les seules communes, la clause de compétence générale sera supprimée pour les départements et les régions (article 73). À compter du 1^er janvier 2015, afin de spécialiser l’action de ces collectivités territoriales et d’en améliorer la lisibilité. Cette suppression a été expressément validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n^o 618-2010 DC du 9 décembre 2010. L’échelon de proximité conserve donc une compétence générale, même si les projets doivent toujours conserver un intérêt communal, une condition de légalité de la décision interprétée de manière souple par le juge.

En revanche, les départements et les régions auront-ils des compétences d’attribution? Les compétences seront définies de manière exclusive et à titre exceptionnel d’autres pourront être partagées. Ils pourront néanmoins se saisir de tout objet d’intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n’a donné aucune compétence à aucune autre personne publique. Cette répartition des compétences est à distinguer des règles d’encadrement des subventions, lesquelles sont précisées à l’article 77 de la loi. Si les compétences sont attribuées par la loi aux collectivités territoriales à titre exclusif, la loi du 16 décembre 2010 prévoit déjà que les compétences relatives au tourisme, à la culture et au sport seront partagées entre les communes, les départements et les régions. Devant l’objectif de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire régional et de rationaliser l’organisation des services des départements et des régions, la loi prévoit également (article 75) la possibilité d’élaborer conjointement, entre la région et les départements qui la composent, dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux, un projet de schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services.

Parmi les outils de la coordination, toujours nécessaire en transports, la délégation de compétences reste simple à mettre en œuvre par contrat. L’inconvénient, c’est la lenteur de mise en œuvre en cas de défaut d’accord politique, l’avantage, indiscutable, la souplesse. Plus fondamental: on ne peut déléguer une compétence qui si on en est titulaire; la problématique des compétences partagées, de “l’union fait la force et parfois le projet, tout simplement” reste entière. À cet égard, le schéma d’organisation et de coordination apparaît comme un outil neuf. Sera-t-il conservé? Il ouvre l’avantage de ne pas choisir, a priori, vu du législateur (qui est cependant influencé par des lobbyings) le “niveau pertinent” pour la compétence. Les dispositions de la loi sont ici pragmatiques. Ce schéma devra organiser la répartition des compétences entre les deux collectivités, l’organisation de leurs interventions financières et la mutualisation des services. L’adoption de ce schéma pourra écarter la règle du non-cumul des subventions du département et de la région prévue par l’article 77 à compter du 1^er janvier 2015 pour les communes et EPCI d’une certaine taille et sous réserve de certaines dérogations. Cette clarification des compétences s’accompagne d’un encadrement des cofinancements. À compter du 1^er janvier 2012, la participation minimale du maître d’ouvrage d’une opération d’investissement (sauf en matière de renouvellement urbain, de patrimoine protégé, de réparations de dégâts causés par des calamités publiques et pour les contrats de projets) sera fixée, pour toutes les collectivités territoriales et leurs groupements, à 20 % du montant total des financements publics (article 76).

L’idée sous-jacente à cette réforme est aussi de permettre un calibrage des projets en fonction des moyens du maître d’ouvrage, d’où un quantum de financement minimal, hors cas du schéma où la coordination est source d’efficience. On comprend que le sujet du conseiller territorial apparaît plus politique, et donc plus controversé. Cependant, les grandes idées de la réforme pourraient être sauvegardées comme la métropole (même si le nombre de huit a peu de chances d’être atteint), les pôles métropolitains… pour ne souligner que les sujets traités ici. Celui relatif au schéma d’organisation rest encore incertain, bien que ce soit une piste fructueuse. En revanche, le rôle joué par la région ne cesse d’interroger en transports. Elles participent peu à des structures du type syndicat mixte SRU, qui apparaît pourtant, sur le papier, comme un outil. Dans un pays comme l’Allemagne, ce qui ne relève pas des communautés de communes relève du Land. Est-ce une piste comme le laisse à penser le sénateur Yves Krattinger, auteur d’un rapport, qui tire des conclusions sur le plan institutionnel. Car la question qui se pose en matière de développement des transports publics est souvent celle de savoir s’il faut ou non une nouvelle organisation de la compétence transport entre les différentes autorités organisatrices de transports (AOT) pour assurer la mobilité courante des usagers.

Sur ce point, le rapport du sénateur Yves Krattinger, au nom de la délégation aux collectivités territoriales, considère qu’“une remise à plat de la compétence transport n’est pas nécessaire”, car les outils de coordination existent. Toujours selon le rapporteur, il serait “inutile de développer une structure nouvelle au niveau des territoires. Les structures juridiques de gestion commune des transports rassemblant toutes les AOT sont déjà utilisables par les collectivités: du simple comité de coordination (en Alsace, par exemple) qui n’oblige à rien, au syndicat mixte SRU (dans l’Oise, par exemple) ayant un pouvoir de décision avec un conseil délibératif et une ressource propre. C’est pourquoi il convient de préserver l’existant en la matière.”

Et au sénateur de lancer une piste: l’établissement de syndicats mixtes de type SRU au niveau régional qu’il sera plus aisé de coordonner eux-mêmes au niveau national. La gouvernance pourrait être collégiale, mais le champ d’intervention sera le territoire géographique régional qui présente une certaine cohérence aujourd’hui, et que de nombreux acteurs locaux s’approprient déjà. Il en préconise la généralisation d’autant que cette forme juridique présente l’avantage, pour les AOT, de ne pas être pas obligées de transférer la compétence “transports”. Dossier à suivre.