Transport ferroviaire Régionalisation et ouverture à la concurrence sont souvent deux thèmes associés. On peut en effet plus facilement ouvrir à la concurrence sur une base régionale, que sur une base nationale
PARTOUT en Europe, on a assisté à un mouvement de régionalisation du transport ferroviaire – ou un renforcement de cette régionalisation lorsque celle-ci préexistait
La régionalisation a débuté par une expérimentation, il est fort à parier qu’il en sera de même pour l’ouverture à la concurrence, comme le préconise le Conseil économique, social et environnemental (Cese). Si la régionalisation est considérée comme un succès, elle n’a toutefois pas fait l’objet d’un bilan comme prévu dans la loi SRU. Inscrite dans le projet de loi SRU, la disposition s’imposait. Certains y ont vu une technique permettant de réguler les activités de l’opérateur ferroviaire (en particulier grâce à la mise en place de conventions entre les régions et la SNCF). D’autres, l’amorce d’une ouverture à la concurrence. L’option serait effective si toutefois un texte national venait parachever le processus de régionalisation par une disposition claire en faveur de cette ouverture
Le Cese se félicite tout d’abord d’un essor remarquable du transport express régional de voyageurs (TER). De 2002 à 2010, l’offre de TER a crû de 20 % et le trafic de 40 % en nombre de voyageurs, même si on note une stabilisation en 2008. La mise en concurrence a, dans l’esprit de Bruxelles, un but de revitalisation du transport ferroviaire. En optant pour la régionalisation, la France peut-elle faire l’impasse sur cette ouverture à la concurrence? Et cette ouverture est-elle seulement nécessaire?
Répondre à ces questions n’est pas aisé. Dogmatisme mis à part, aussi bien “contre” l’ouverture à la concurrence que “pour”, façon ultralibérale, la régionalisation est considérée comme un premier pas. Le règlement OSP
Il pourra se reposer sur les bases constituées par la loi SRU qui a fait des régions une des autorités organisatrices de transport régional. Avec 800 000 voyageurs qui empruntent chaque jour les 5 700 TER, l’enjeu est important pour les régions. Le TER assure 15 % du transport ferroviaire en France. Avec un peu plus de 18 % du chiffre d’affaires de la SNCF en 2011, ce n’est toutefois pas la première préoccupation de l’opérateur
Outre les emplois directs et l’activité générée par le transport, le ferroviaire est un enjeu pour la France en termes de désenclavement des territoires et de mobilité des individus. Il contribue aux efforts à déployer en faveur d’une politique de développement durable, même si le taux d’occupation des TER ferrés pose parfois un problème à cet égard, au même titre que la “soutenabilité” budgétaire (pour les régions) de la politique menée. En tant qu’autorités organisatrices de transport (AOT), elles seront amenées, si l’ouverture à la concurrence est décidée, à lancer des appels d’offres, mais sur quelles bases?
Pour le Cese, l’ouverture à la concurrence passe par l’élaboration d’une boîte à outils comprenant les éléments suivants:
→ nécessité de reconnaître le droit de déterminer le périmètre de son appel d’offres;
→ ne pas intégrer l’Île-de-France dans l’expérimentation, en raison de ses particularités;
→ privilégier pour l’expérimentation l’allotissement et le modèle de la délégation de service public (DSP);
→ éviter une expérimentation de l’ouverture à la concurrence sur une région entière, délicate à gérer pour l’AOT, l’opérateur et la SNCF, sans exclure des expérimentations portant sur des services nouveaux ou jugés très peu fréquentés. L’idée étant de tester la capacité d’innovation des opérateurs, tout en veillant à la cohérence globale de la distribution des titres de transport et de la tarification;
→ préférer pour l’expérimentation un allotissement par groupe de lignes cohérent et équilibré de taille moyenne (1 à 3 millions de trains-km), afin d’éviter un “écrémage” des lignes à forte fréquentation;
→ privilégier un étalement dans le temps des appels d’offres et une durée des contrats minimale (quatre ans minimum), mais plus longue si l’opérateur doit fournir le matériel roulant;
→ enfin, privilégier l’efficience en matière d’entretien de l’ensemble du matériel roulant.
La date de mise en œuvre n’est pas connue. Une chose est certaine, la démarche est forcément progressive. Si l’Union européenne s’est engagée dans une libéralisation du ferroviaire, elle l’a fait de manière progressive. Le fret international a été ouvert à la concurrence en 2003, le fret domestique en 2007, et les services internationaux de voyageurs en 2010 (ce qui a amené à développer également le cabotage sur les lignes routières internationales, avec le succès que l’on sait). Les TER sont des activités de service public au sens du règlement de 2009. Ce règlement prévoit l’obligation de rendre “possible”, pour les autorités compétentes qui le souhaiteraient, une ouverture à la concurrence du transport ferroviaire régional de voyageurs d’ici à décembre 2019. Cela n’interdira pas de recourir à une attribution directe.
Un réseau ne se démantèle pas sans inconvénient. L’histoire ferroviaire de chaque pays est différente, d’où une démarche adaptée à chaque contexte.
Voici ci-après ce qui peut figurer parmi les avantages espérés:
→ une baisse des coûts d’exploitation;
→ une transparence accrue et un aiguillon de modernisation pour la SNCF.
À l’inverse, sont cités comme inconvénients une possible hausse de prix des billets, une moindre qualité de service pour les voyageurs, et un risque de dumping social pour les salariés.
Le risque d’affaiblissement de l’entreprise SNCF, lui, ne tient pas. La Deutsche Bahn est plutôt sortie renforcée d’une ouverture nuancée à la concurrence
Nombre d’acteurs s’accordent enfin à reconnaître que, puisque l’ouverture doit intervenir, il faut s’y préparer. La Commission européenne élabore en effet pour la fin 2012 un nouveau “paquet ferroviaire”. Parallèlement, on parle de plus en plus de l’ouverture d’un nouveau chantier: celui du règlement “Obligations de service public” lui-même, courant… 2013. Une préparation est d’autant plus nécessaire que le volet social (voir avis du Cese) peut ralentir le processus et le rendre, lorsqu’il sera inévitable, d’autant plus douloureux.
Dans son avis récent, le Conseil économique social et environnemental déconseille une ouverture à la concurrence à l’échelle d’une région entière.
Le rapport Grignon souligne notamment un bilan “positif” de la régionalisation ferroviaire allemande. Outre-Rhin, les Länder peuvent choisir leur opérateur depuis 1993, entraînant ainsi une croissance de l’offre. De 1994 à 2008, le nombre de kilomètres parcourus par les trains est ainsi passé de 502 millions à 628 millions. La productivité du ferroviaire en Allemagne est bien meilleure que la productivité de la SNCF. Avec 6,5 milliards d’euros, le transport ferroviaire en Allemagne, c’est trois fois plus de trains qu’en France, pour 3,7 milliards d’euros (cf. Contributions publiques au financement des systèmes ferroviaires en France et en Allemagne).
Extrait du rapport Grignon: “L’ouverture de la concurrence a pour objectif d’obtenir le meilleur service au meilleur coût.” En application de la théorie de la capture du régulateur, rien n’implique qu’une régionalisation parviendra au résultat, dans la mesure où l’opérateur reste organisé de manière… nationale. D’où la théorie de l’allotissement liée à la régionalisation développée par des chercheurs du Laboratoire d’économie des transports de Lyon (J. Levêque).
L’article 18 de la Loti, aujourd’hui codifié à l’article L. 2141-1 du Code des transports, dispose que la SNCF a pour objet “d’exploiter, selon les principes du service public, les services de transport ferroviaire de voyageurs sur le réseau ferré national.” Les régions n’ont donc pas pour l’instant, en France, possibilité de recourir à un autre opérateur que la SNCF pour les transports ferroviaires régionaux de voyageurs.
Outre le rapport remis au ministre des Transports par Francis Grignon, sénateur, par l’élaboration de divers travaux récents portant sur tel ou tel aspect de cette thématique. Pour ne citer que quelques-uns d’entre eux:
– le rapport public thématique intitulé Le transfert aux régions du transport express régional (TER): un bilan mitigé et des évolutions à poursuivre, rendu par la Cour des comptes (novembre 2009);
– le rapport intitulé Pour une nouvelle étape de décentralisation ferroviaire, rendu par Gilles Savary (mai 2011);
– le rapport sur L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, publié par le Centre d’analyse stratégique dans le cadre d’une mission présidée par Claude Abraham (novembre 2011).
“Sauf interdiction en vertu du droit national, les autorités compétentes peuvent décider d’attribuer directement (c’est-à-dire sans mise en concurrence) des contrats de service public de transport par chemin de fer, à l’exception d’autres modes ferroviaires comme le métro ou le tramway” (article 5, al. 6).
En France, la loi no 2009-1503 du 8 décembre 2009 sur l’organisation et la régulation des transports ferroviaires transpose la directive 2007/58/Ce. En ouvrant la possibilité à d’autres entreprises que la SNCF d’assurer des services de transport international de voyageurs sur le réseau ferré national.
L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire en Allemagne et au Royaume-Uni a montré, malgré les spécificités de ces deux pays, que, progressive et maîtrisée, celle-ci peut s’accompagner d’un développement du transport ferroviaire régional de voyageurs. Celle du fret ferroviaire en France illustre à l’inverse les inconvénients d’une ouverture à la concurrence tardive et pas assez préparée.
Les régions ont passé avec la SNCF, qui jouit d’un monopole en vertu de la loi française, des conventions dont les échéances vont de 2012 à 2018. Elles sont en moyenne de quatre à cinq ans.
En 2014, un nombre important de conventions TER seront renouvelées, c’est la raison pour laquelle cette date avait été imaginée pour une expérimentation de l’ouverture à la concurrence anticipée. Les régions ont beaucoup investi pour développer les TER, y compris dans l’achat de matériels, et mis en place des tarifs attractifs, avec pour corollaire un taux de couverture faible, de l’ordre de 28 % en 2011. Conséquences: une hausse des coûts supportée surtout par le contribuable, plaçant le développement des TER sous forte contrainte financière. Les régions sont par ailleurs autorité organisatrice de transports (AOT) routiers: elles ont la mission, facultative, de développer des lignes régulières en complément ou non (lorsque deux départements sont concernés par la liaison et que la ligne est inscrite au plan régional) au transport ferroviaire. Elles peuvent également développer du transport à la demande*. La région a en charge l’élaboration du Schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT), lequel constitue le volet relatif aux infrastructures et aux transports du Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT).
Le SRIT constitue “un document de référence, qui devrait être intégré aux différentes politiques d’aménagement de l’espace (Plu, Scot)”, lit-on de plus en plus, au point de faire penser à une coordination des AOT qui passerait par la région, sous une forme ou une autre. Avec un regret, souvent exprimé: le schéma indicateur “reste un catalogue d’actions d’inégale importance”, dans lequel la plupart des opérations recensées ne sont pas toujours financées.
* L’article L 2121-3 définit les compétences de la région, comme étant une “autorité organisatrice des transports collectifs d’intérêt régional”, cette mission comprenant plusieurs volets:
– des services ferroviaires régionaux de personnes, qui sont les services ferroviaires de personnes, effectués sur le réseau ferré national, à l’exception des services d’intérêt national et des services internationaux;
– des services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires.
Dans le respect des compétences des départements, des communes et de leurs groupements, et dans celui de la cohérence et de l’unicité du système ferroviaire dont l’État est le garant, la région définit, dans son ressort territorial, le contenu du service public de transport régional de personnes, notamment les dessertes, la tarification, la qualité du service et l’information de l’usager, en tenant compte du schéma régional des infrastructures et des transports.