SPL, régie: comment analyser leurs résultats?

LES SPL ne sont pas vécues comme des entreprises, elles n’en ont que l’apparence. Avec cette loi, parfaitement eurocompatible(2), les SPL ont un champ de compétence relativement large, bénéficient des souplesses de fonctionnement des sociétés privées sans être tenues aux mêmes contraintes. En particulier parce qu’elles ne répondent pas à des appels d’offres et souvent ne supportent pas toutes les charges inhérentes à l’exploitation d’un réseau de transport (le matériel roulant ou les dépôts sont, dans de nombreux cas, mis à disposition gratuite par la collectivité et la charge ne pèse pas dans les résultats de la SPL, voir SPL de Saône-et-Loire). Un ensemble d’éléments qui rend la comparaison des performances de modes de gestion difficile, voire impossible.

En qualité de sociétés anonymes, les SPL sont soumises aux dispositions du code du commerce, à l’exception de la règle encadrant le nombre minimal d’actionnaires (deux et non pas sept). Par ailleurs, elles sont soumises, sauf dispositions contraires, aux règles régissant les sociétés d’économie mixte locales (SEML) de la première partie du code général des collectivités territoriales. Selon l’esprit de la loi, les SPL sont de nouveaux outils mis à la disposition des collectivités territoriales. Elles leur permettent de recourir à une société commerciale, sans publicité ni mise en concurrence préalable (et sans que la collectivité ait à fournir un argumentaire au préalable, comme c’est le cas lorsqu’elle a recours à une délégation de service public en application de la loi Sapin), dès lors que certaines conditions sont remplies. Ainsi, elles ont vocation à intervenir pour le compte de leurs actionnaires dans le cadre de prestations intégrées (voir le concept de in house en droit communautaire, repris en droit positif français dans le code des marchés publics, et demain dans la future directive “concessions”). Ce qui signifie qu’elles ne peuvent effectuer des missions que dans la mesure où celles-ci sont des compétences “transport” délégables des collectivités actionnaires (ne le sont pas, le stationnement ou les pouvoirs de police, par exemple).

Par dérogation à l’article L. 225-1 du code du commerce, qui prévoit pour les sociétés anonymes que “le nombre des associés ne peut être inférieur à sept” (l’abaissement du seuil à deux résulte d’un amendement déposé par les députés MM. Piron et Ollier lors de l’examen de la loi du 25 mars 2009 précitée, article 33), les SPL peuvent être composées avec un nombre inférieur minimal d’actionnaires (on ne peut pas moins de deux). Ce qui a conduit la SPL de Saône-et-Loire a recherché la région Bourgogne comme actionnaire, sans que cette collectivité n’ait, pour l’heure, confié de mission à la SPL (pas de TER routier par exemple, les TER ferroviaires n’étant pas délégables compte tenu du monopole légal de la SNCF).

Cette dérogation est une nouveauté en droit. Elle permet à la SPL du Tarn de rechercher une petite commune pour pouvoir se créer, sans associer l’ensemble des communes parties prenantes au projet décrit par les élus et techniciens au moment du passage en SPL. Enfin, un acteur privé ne peut pas être actionnaire d’une SPL, elle en perdrait tous ses avantages, puisque, on le rappelle, il s’agit d’une prestation intégrée qui ne souffre pas de partenaire privé. Par ailleurs, les seules personnes publiques pouvant participer à ces sociétés sont les collectivités territoriales et leurs groupements 3. L’État et les établissements publics, aussi bien nationaux que locaux, sont donc exclus. Certains y ont vu un relais à la coopération intercommunale ou une concurrence à cette coopération.

Les SPL sont à la fois limitées par la règle de spécialité tout en bénéficiant d’un champ d’application théorique très large.

L’alinéa 3 de l’article L. 1531-1 du CGCT et l’alinéa 4 de l’article L. 327-1 du code de l’urbanisme prévoient que: “Ces sociétés (les SPL et les SPLA, ndlr) exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres.” Il ressort de ces dispositions qu’il sera impossible de créer une SPL pour gérer un service hors compétence territoriale des collectivités actionnaires. La notion d’exclusivité ne figurait pas dans la version initiale de l’article L. 327-1 du code de l’urbanisme sur les SPLA, créé par la loi n^o 2006-872 précitée. Elle a été ajoutée par la loi du 28 mai 2010. Ainsi, contrairement aux SEML (et les régies), les SPL ne peuvent pas intervenir pour le compte de personnes publiques ou privées non-actionnaires, même dans le respect des règles de la commande publique et même à titre accessoire.

Enfin, et c’est une limite majeure, elles ne peuvent pas agir pour leur propre compte. En clair, elles ne peuvent pas satisfaire leurs propres objectifs puisque leur cadre d’intervention se limite aux missions qui leur sont confiées par leurs actionnaires. Elles ne peuvent pas optimiser leurs moyens humains et techniques pour la réalisation de missions complémentaires, ce qui constitue un des secrets de la gestion déléguée à la française. Lorsque par exemple une collectivité acquiert du matériel pour le mettre en service sur une ligne de transport, ce matériel ne peut être affecté à une autre activité, occasionnelle, ou un autre service public relevant d’une autre collectivité, non-actionnaire. Le système est fermé.

Au final, lorsque les collectivités se lancent dans la création d’une SPL, elles ne disposent pas d’outil d’aide à la décision, même si le consultant “instruit” le plus souvent à charge le dossier présenté par les opérateurs privés. En tout état de cause, elles doivent décider de se positionner en amont et non pas, comme ce fut le cas avec la régie d’Ille-et-Vilaine, d’attendre les résultats de la consultation pour positionner, en l’occurrence sur un quart du réseau, sa régie. La décision doit être anticipée.

L’évaluation de ces “nouveaux modes de gestion”, de par la forme juridique (la SPL) ou leur modalité de création (régie de challenge sur une partie de territoire), promet d’être difficile, voire impossible.