La DSP ne fait plus recette? Pourquoi?

La solution couvait depuis un moment et n’a pas étonné l’actuel gestionnaire du réseau, Veolia-Transdev associé à une PME locale. L’entrée en lice de RATP Dev – et non pas de Keolis, l’autre duopole public –, n’a rien changé à l’affaire: ce sera bien la régie, et non pas la délégation de service public, que les élus retiendront (1). Qu’est-ce qui peut motiver le recours à la régie – ou à la SPL, quand la délégation de service public a régné quasiment sans partage depuis près de vingt-cinq ans dans la gestion des réseaux urbains et qu’elle a accompagné leur spectaculaire développement? S’agit-il d’un véritable renversement de tendance?

Faut-il y voir la marque d’une défiance envers le duopole public, constitué par VTD et Keolis? Beaucoup le pensent, tant le recours à un opérateur privé tout d’abord, puis un géant quasi-public, semblait constituer l’alpha et l’oméga de la gestion des services publics de transport et le désamour envers la DSP qu’ils incarnent, consommé. La tendance à recourir à la gestion publique est bien là, et n’épargne pas davantage les services interurbains qui ont vu la création d’une SPL en Saône-et-Loire et dans le Tarn, deux départements où la concurrence entre transporteurs privés existait indéniablement mais où la délégation de service public n’apparaissait plus comme un contrat adapté aux exigences des élus. Nos élus sont devenus plus exigeants, c’est un fait. Ils réclament des contrats plus souples et entendent faire des économies. Pas une déclaration qui affirme un changement de cap en faveur de la gestion publique qui ne s’accompagne de ces deux arguments de poids. En somme, il faut faire mieux à deniers constants, pour paraphraser le thème du congrès Agir, 2012.

En creux, les critiques adressées à la DSP (et aux opérateurs qui en sont les chantres) sont sévères. Ce contrat ne manque pas seulement de souplesse, il est trompeur, il dessaisit la collectivité de ses prérogatives. On pourrait faire remarquer que le contrat de DSP est un outil qui tourne plutôt en faveur des collectivités territoriales, à condition de savoir s’en servir.

Certains élus, tel Gilles Savary, en Gironde, ne s’en cache pas. La procédure, largement négociée, constitue une arme redoutable entre les mains des collectivités locales, d’autant plus si elles associent les services d’une AMO compétente (assistance à maîtrise d’ouvrage). On pourrait également objecter que de nombreuses difficultés rencontrées ont leur origine dans l’insuffisante définition préalable des besoins, une étape pourtant décisive lorsqu’il s’agit de passer un contrat public – une DSP ou un marché public – et qui est de la seule responsabilité des autorités délégantes. Conclure un contrat ne dispense pas d’un contrôle fin de son exécution. Il est toujours possible de changer de délégataire lorsqu’on n’est pas satisfait. En vain. De plus en plus d’élus ne sont pas convaincus. Ce qu’ils recherchent tient davantage à la volonté d’intégrer des problématiques complexes (infrastructure et exploitation, plusieurs modes concomitamment, comme l’a indiqué Stéphane Coppey lors du Congrès 2012 de la Fédération nationale des transports de voyageurs, FNTV) ou d’user d’un outil de gestion plus souple, qu’ils maîtrisent parce qu’ils en payent le prix, là où un contrat engage les parties prenantes et donne le sentiment (erroné) le plus souvent, de fonctionner au détriment de l’autorité délégante. Cette volonté est à ce point forte dans les transports publics, que l’on peut se demander: à quoi bon plusieurs modes de gestion?

La plupart des réseaux sont confiés à un opérateur privé. Dans les transports urbains et interurbains (où existent de nombreuses entreprises indépendantes représentées à la FNTV), les élus font encore largement confiance aux entreprises de transport et à la DSP. La gestion déléguée est appliquée dans près de 90 % des réseaux urbains et elle est ultra-majoritaire dans les réseaux interurbains ou pour l’exploitation de lignes express et même pour des lignes TER (voir Rhône-Alpes qui a pourtant confirmé sa participation à une SPL dans la Drôme, associé à l’Ardèche). Historiquement parlant, le temps de la gestion publique a même été considéré comme révolu. La régie était assimilée à un outil obsolète, synonyme de surcoûts. Pourtant, on assiste depuis cinq ou six ans à un recul de la gestion déléguée, une tendance que l’adoption de la loi sur les SPL n’a fait que renforcer. Faut-il y voir un paradoxe? Sans doute, lorsqu’on passe en revue la variété des solutions qu’offre la DSP.

La gestion peut être déléguée à un opérateur indépendant, privé, ou quasi-public. Elle offre donc une large gamme de solutions depuis longtemps éprouvées, sur lesquelles il n’est pas inutile de revenir.

Hormis quelques rares services publics administratifs, tous les services publics peuvent faire l’objet d’une DSP, laquelle entraîne un véritable transfert de responsabilité et une prise de risque par le délégataire (sur les charges ou sur les recettes). Pierre Mongin, le patron de la RATP, ne s’y trompe pas lorsqu’il explique au dernier colloque TDIE 2012, qu’il a en responsabilité la DSP de transport la plus importante au monde. La contractualisation avec le Stif a évolué au point de s’apparenter fortement à une DSP… Ce qui compte, autant que la procédure suivie et, en l’occurrence, l’absence de concurrence, c’est l’engagement de l’opérateur en termes de recettes, de productivité, etc. L’intérêt de la gestion déléguée est ainsi résumé, de manière semble-t-il étonnante, s’agissant d’un établissement public de l’État disposant d’un droit exclusif en Île-de-France, mais il est bien réel, et Pierre Mongin ne s’y trompe pas. Là où le risque est direct et totalement assumé par la collectivité lorsqu’elle gère elle-même le service public, la DSP offre un partage de risques et une intermédiation avec la gestion quotidienne, les salariés. Elle permet aussi des changements d’orientation plus aisés, plus rapides. Une faculté déterminante en ces temps de crise économique. Mais surtout, ce que l’on gagne tout de suite, ou on pense le gagner (via la régie ou la SPL), on le perd à terme (par le surcoût et l’impossibilité de faire évoluer un réseau alors sous forte contrainte sociale). Alors oui, au vue de tous ces éléments, le regain d’intérêt pour la gestion publique est bien paradoxal.

Paradoxal, ce regain d’intérêt n’en constitue pas moins une vraie lame de fond. L’intervention économique, sous des formes variées, a entraîné une diversification des modes de gestion du service public. L’évolution commence par là. Il n’y a pas une seule gestion déléguée, mais une diversité. À la concession, se sont ajoutés des contrats qui permettent une intervention modulée de l’autorité organisatrice, allant de la prise en charge des charges, forfaitisée le plus souvent, à la subvention d’équilibre pour le fonctionnement. Totale ou partielle (limitée à la tarification sociale). La concession quant à elle, dans sa version “pure”, n’entraîne aucune subvention d’équilibre: c’est un contrat aux risques et périls. Elle n’est pas exclusive d’un soutien à l’investissement, les premiers frais d’établissement d’un ouvrage ou d’un équipement. Une variante du contrat en question consiste à ne pas confier à l’opérateur la réalisation de l’ouvrage, mais sa seule exploitation, il s’agit d’un contrat d’affermage. Lorsqu’il n’y a pas d’ouvrage à exploiter, on connaît la contribution forfaitaire, la garantie de recettes et, bien sûr, le contrat aux risques et périls.

Cette variété de contrats constitue aujourd’hui la gamme des choix très ouverte dont disposent les élus, mais dont ils veulent se passer, en optant pour la gestion publique. Après la Seconde Guerre mondiale, la tendance à l’intervention économique des collectivités locales s’est accentuée. Elle a débuté dans les années 30. Une tendance qui se renforce aujourd’hui au nom d’une reprise en main de la gestion du service public. En régie, la collectivité exploite elle-même le service public. Le marché est nié, qui d’ailleurs en parle? Le raccourci entre le mode public de gestion et le service public est effectué sans la moindre référence au droit communautaire européen. D’autant que le texte en vigueur, le fameux règlement obligations de service public, est des plus timides dans sa référence au “marché” (ce que ne faisaient pas les textes antérieurs, ayant le même objet). La régie assure le suivi et l’entretien des installations, la facturation et la gestion de la clientèle (même si on parle plus volontiers d’usagers, dans ce cas précis). Elle peut avoir recours à des prestataires de service (et c’est souvent le cas): en plus des frais de consulting pour la création de la régie ou de la société publique locale, un contrat de location, une sous-traitance de la maintenance, de l’assistance technique ponctuelle, etc. Le budget de la collectivité finance les dépenses d’investissement et de fonctionnement. L’exploitation du service public est réalisée dans ce cas-là aux frais et risques de l’opérateur public. Il perçoit directement les recettes auprès des usagers. Le personnel est en principe à statut privé, mais l’absence de logique d’entreprise est un frein à la modération salariale, au management des équipes. L’innovation est rendue plus difficile par l’absence de mutualisation des expérimentations sur plusieurs réseaux qu’un délégataire a, lui, en gestion. Les contraintes dont on a voulu se débarrasser en amont, on les récupère en aval.

On ne conclura pas facilement sur ce sujet. Lame de fond, il y a. En dépit des inconvénients de la gestion publique, on ne voit que ceux de la gestion privée. Un seul regret. Qui parle aujourd’hui des atouts de cette gestion, qui accuse le coup, qui en défend les principes?

D’un point de vue historique, le recours à la gestion déléguée a traduit une préoccupation politique essentielle qu’il ne faudrait pas perdre de vue: bénéficier au plus vite d’un équipement, sans en avoir les inconvénients au nom de la modération fiscale. Une voie dans laquelle les politiques se sont engagés par pur pragmatisme. Le réseau ferroviaire français s’est constitué ainsi, par la multiplication des concessions accordées à des compagnies privées, assurant le financement des infrastructures et, cerise sur le gâteau, en émettant pour ce financement des obligations, un bon placement de père famille qui a connu au XIX^e siècle un vif succès (coup double à l’époque du suffrage censitaire!). Le terme de concession recouvre à l’époque plusieurs types de relations juridiques qui tout en confiant l’exécution d’une mission de service public à une entreprise, à un entrepreneur, lui octroient, en contrepartie, certains droits. Au premier rang de ceux-ci, un monopole d’exploitation. Dans le domaine du transport routier, les concessions existent de longue date même si elles sont moins nombreuses. Les concessions sont dans un premier temps liées à l’octroi d’un droit d’exploitation, autant qu’à un monopole, donnant lieu à perception d’une redevance par l’autorité publique. C’est une époque où la liberté du commerce et de l’industrie n’existe pas et où il faut une autorisation pour exercer une telle activité. Plus tard, on trouve encore des concessions dans le domaine du transport routier de personnes dans les cas où l’initiative privée est absente ou insuffisante à satisfaire un besoin jugé essentiel, elle devient un outil au service d’une ambition politique.

L’intervention économique n’est possible que parce que le "marché" ne produit pas les services nécessaires à la population. À une époque où les voitures particulières sont rarissimes, il faut ainsi leur offrir un service de transport par autocar. Dans la plupart des cas toutefois, le service est rendu par des entreprises privées. Une multitude d’entreprises de transport se créent dans les années 30, au côté desquelles on trouve quelques rares concessionnaires de service public. Il existe aussi des régies, mais elles sont encore marginales. Leur développement n’interviendra qu’avec le dirigisme économique, ce que l’on appelle le "socialisme municipal", ancêtre de la "remunicipalisation" d’aujourd’hui.