DSP (2) Le défaut de concurrence n’est pas la seule raison qui pousse les AOT à opter pour la régie ou la SPL. La concurrence existe. Elle n’a peut-être jamais été aussi forte. La raison est plus profonde et, d’une certaine manière, plus inquiétante. La DSP ne bénéficie plus dans tous les cas d’un cadre favorable.
Les nouvelles structures de gestion publique affichent une réussite éclatante, notamment les sociétés publiques locales (SPL) qui, d’emblée, permettent aux autorités organisatrices de faire des économies. C’est du moins le discours officiel. Ces économies sont directes: à service constant, voire en augmentant l’offre, elles font mieux. Ces économies sont aussi indirectes: elles permettent de stimuler la concurrence pour les services qu’elles ne gèrent pas, jouant ainsi le rôle d’une menace potentielle au moment de l’attribution de ces services qu’elles pourraient venir préempter si les opérateurs présents sur le marché ne faisaient pas d’efforts. Voilà l’équation qui se répand comme une traînée de poudre. “Les élus décident”, dit-on. C’est vrai. En ces temps de réflexions sur les contours de l’acte III de la décentralisation, c’est même une revendication qu’ils portent haut et fort auprès de l’État, et pas uniquement face aux opérateurs – l’opérateur ferroviaire y compris. Mais le contexte dans lequel ils sont amenés à décider a considérablement évolué ces dernières années. Et il ne permet plus de manière aussi évidente que par le passé de conclure des délégations de service public (DSP). Pour plusieurs raisons essentielles.
La première tient à la grande différence qu’il y a à gérer un réseau simple, peu gourmand en moyens financiers, matériels et humains. Mais aussi un réseau plus complexe, au périmètre étendu, impliquant la mobilisation de moyens autrement plus importants (par exemple, Cholet comparé à Toulouse). La deuxième raison tient à la situation financière des départements, victimes d’un effet de ciseau: leurs dépenses augmentent (notamment sociales), tandis que leurs ressources (hormis les droits de mutation, l’an passé) ont tendance à baisser. Dès lors, s’engager dans une politique ambitieuse en transport via une structure publique devient un exercice dangereux auquel on se livre essentiellement pour des raisons idéologiques. Pour mettre en place des services de transport, il faut, après avoir conçu le réseau, recruter des conducteurs et acheter du matériel roulant, parfois se doter d’un ou de plusieurs dépôts. Le tout, souvent, en un temps record. Ce faisant, la collectivité qui s’engage dans cette voie, dans un laps de temps aussi court (en général, il s’agit de ne pas renouer avec la DSP, six mois voire un an, avant son échéance, et de s’économiser une procédure de DSP). Plus le réseau est conséquent et plus les risques le sont. Il faudra à cet égard comparer deux lancements récents de SPL: celui du Tarn et celui de Saône-et-Loire, pour vérifier une loi dite de “grandeur”. Plus le réseau est important, plus la structure publique complique le travail de l’autorité organisatrice (AOT) au lieu de le lui simplifier, la taille étant appréciée par rapport aux moyens de la collectivité (celle du Tarn étant comparable à celle de la Saône-et-Loire, mais pas à la Drôme et à l’Ardèche, des départements ayant eu le concours de Valence, et de la région, in fine, pour monter sa SPL), plus les coûts supportés par l’AOT augmentent mécaniquement.
Cette question de la dimension des projets est à prendre en compte pour analyser les toutes premières conséquences du recours aux structures publiques de gestion et, donc, le désintérêt, voire la défiance qui s’exprime vis-à-vis de la DSP. Nous avons parlé d’un désamour pour la DSP. Est-ce justifié? La multiplication des régies et des SPL, sujet intéressant, préoccupant, peut le faire penser. De même, les difficultés croissantes de contractualisation rencontrées dans les transports urbains et non urbains, même si la gestion est déléguée, reste largement dominantes dans notre pays. A-t-on laissé trop de marges de manœuvre aux opérateurs de transport? C’est une autre façon de poser la question des modes de gestion dans le transport public qui, il faut le rappeler aussi, arrive à peine à maturité sur le plan contractuel. En effet, si la Loti, la loi fondatrice des transports publics en France, a été adoptée en 1982, elle n’est réellement entrée en vigueur qu’en… 1989 (l’application de la loi étant conditionnée à l’adoption d’un décret d’application, lui-même adopté en 1985, et entré en vigueur seulement en 1989). Avant cette date, on trouve peu de contrats, essentiellement des droits de ligne, éléments incorporels du fonds de commerce des entreprises de transport. Avec la décentralisation, et donc la loi d’orientation des transports intérieurs (qui a précédé toutes les lois de compétences afin de donner un statut à la SNCF), on change de paradigme: c’en est fini de l’initiative privée, même sous un mode régulé (la coordination rail-route); notre système s’oriente vers une logique de l’offre, premier coup porté à la DSP. L’offre est en effet presque entièrement entre les mains des collectivités territoriales, devenues AOT. Leurs missions consistent à définir la consistance des services et à en fixer les prix, au point de priver l’opérateur en DSP de la plus grande part de ses marges de manœuvre. Le contrat de DSP qui repose sur une part d’initiative laissée à l’opérateur voit son utilité compromise. À quoi sert ce contrat d’initiative privée, associée à l’exécution d’une mission de service public, si l’initiative privée est peu à peu rognée, niée, exclue? À pas grand-chose.
Pourtant, pendant une dizaine d’années après les textes de mise en concurrence, on continuera à lancer des DSP. Les AOT n’ont pas encore toutes les compétences pour le faire elles-mêmes. Elles n’ont pas les compétences techniques en interne et, surtout, elles n’ont pas tous les éléments chiffrés constitutifs d’un réseau. Une fois qu’elles les auront, elles auront naturellement la tentation de faire elles-mêmes ce qu’elles faisaient faire auparavant par l’opérateur de transport. Elles s’en emparent. Si les projets étaient restés de taille moyenne, si les transports publics n’avaient pas connu le développement qu’ils ont connu, un recours à des structures publiques n’aurait pas été un sujet. Certes, les négociations avec les salariés de la structure sont plus compliquées lorsqu’on les mène directement – l’écran d’une équipe dirigeante d’une structure publique est toujours peu protecteur, parfois diaphane et très fragile comparé à celui que constitue l’équipe dirigeante d’un opérateur indépendant de la collectivité (à condition qu’elle n’interfère pas dans cette mission-là et le laisse réellement indépendant dans ce registre). Mais les projets ont grandi, en taille et en importance. Au point que cette importance grandissante des projets de transport a fini par compliquer la réunion des conditions favorables à la DSP. Les AOT ont le désir de prendre davantage en main la consistance et la gestion du réseau, c’est le premier facteur. Les réseaux connaissent une extension considérable, le deuxième facteur. Ces deux facteurs cumulés ont contribué à un désintérêt pour la DSP, voire au désamour qu’ont affiché ces derniers temps certains élus.
Qu’en est-il du facteur de la concurrence? Elle est jugée insuffisante, quand on n’en dénonce pas l’absence… Là encore, il faut se remettre les choses en mémoire. Le recours obligatoire aux procédures est intervenu après la création des AOT. En 1993, avec la loi Sapin, puis en 1998, avec l’application aux transports publics du code des marchés publics. À ce moment-là, les AOT commencent à penser qu’elles perdent un peu la main sur les transports: les procédures, loin de garantir le meilleur prix par les effets stimulant de la concurrence, deviennent des contraintes qui les détournent de leur rôle essentiel, définir le service public et en assurer le financement. Pire, alors qu’elles maîtrisent juridiquement le processus, celui-ci semble leur échapper. La complexité des procédures est un premier élément qui joue contre la DSP. Ce n’est pas la loi Sapin qui est complexe, c’est la volonté de se servir de la loi et de sa procédure – qui se limite à des règles de publicité et à de la transparence, pour reprendre la main sur la conception du réseau et ses déterminants économiques. Le deuxième élément tient aux recours qui ont commencé à fleurir en transport, un secteur jusque-là protégé des fièvres contentieuses que connaissait celui du bâtiment et des travaux publics. La tendance s’est accusée avec les difficultés budgétaires.
Ce n’est pas une question idéologique. Là où la concurrence est absente ou déficiente, les élus ont bon droit à recourir à une régie ou à une SPL. Certes, ils administrent librement les collectivités qu’ils dirigent, mais il faut aussi respecter la loi. On ne peut que regretter à cet égard que la loi n’exige plus la preuve que la concurrence est défaillante. C’est même le contraire qu’elle prévoit: il faut établir un rapport circonstancié si on veut opter pour… la gestion déléguée. Quel retournement! Partout en Europe, pour réformer le pays, on privatise, ou on a recours au privé. À cet égard, l’exemple suédois mériterait d’être examiné de près: de manière générale, mais aussi tout particulièrement en transport. Aujourd’hui, les conditions de réussite de la DSP sont-elles remplies en France? On peut en douter, maintenant que les prix baissent et que le désir de décentralisation vient contrarier la délégation à des opérateurs.
On a assisté à une véritable mutation des territoires depuis une vingtaine d’années: les périmètres de transports urbains, jusque-là synonymes de continuité de bâti (définition Insee des années 70), sont devenus de vastes espaces qui n’ont plus “d’urbains” que le nom. Ils ont même intégré des espaces peu denses, des espaces ruraux relevant autrefois de la compétence des départements (principalement orientés vers le transport scolaire). Desservir de manière économiquement soutenable des territoires aussi vastes est devenu une vraie gageure, d’autant que le délégataire s’est vu, peu à peu, priver d’une bonne partie de ses marges de manœuvre, notamment sur le plan tarifaire. Avec un renforcement de la contrainte financière, l’AOT cède moins à ses demandes, qui ne sont que la contrepartie des obligations fortes qu’elle a introduites dans la DSP. La compétition ne fonctionne pas aussi bien qu’elle pouvait l’espérer et donc, la tentation d’autoproduire s’accroît avec l’idée qu’en faisant soi-même, elle fera mieux et moins cher. Ce n’est malheureusement pas possible parce que tous les coûts augmentent et qu’il faut soit baisser l’offre, soit trouver de nouvelles ressources financières.
C’est particulièrement vrai en urbain où le taux de couverture s’est considérablement dégradé en quelques années (voir les chiffres qui sortent tous les ans des “cahiers verts”). Il faut le rappeler: le financement des réseaux est assuré par une double ressource, la seconde ayant pris peu à peu le pas sur la première: tarifs et impôts (le versement transport en urbain). Dès lors, conclure une DSP avec une autorité organisatrice qui veut prendre la main, dans la mesure où l’essentiel de l’équilibre financier est assuré par une recette publique, devient un exercice de plus en plus complexe pour les opérateurs. Et, ne mesurant pas cette évolution, la déception guette du côté des AOT… Pour l’opérateur, il ne s’agit plus de se voir simplement octroyer un droit exclusif d’exploitation sur un périmètre constant avec des prérogatives fortes de tarification, il faut réaliser la “quadrature du cercle”, parvenir à un arbitrage savant entre les desiderata des élus et les exigences de bonne gestion d’une entreprise.
Le périmètre de l’AOT urbain (AOTU) a considérablement augmenté en moyenne, ne faisant que complexifier l’équation financière (comment desservir sur le “modèle du transport urbain”, un espace aussi vaste?). L’allotissement a connu un développement modeste, voire peu significatif (on note le cas de la Rochelle, toutefois). Le Gart (Groupement des autorités responsables de transport) a abandonné le sujet. Il n’en fait plus le fer de lance d’une politique de régulation des réseaux de transport urbain, c’est bien dommage. En résumé, les opérateurs se voient confier des réseaux de plus en plus importants, et doivent réaliser des investissements conséquents, sans avoir de marges de manœuvre. Leur périmètre d’intervention leur échappe. De même, les tarifs qu’ils ne peuvent pas fixer.
Quand on parle de concentration, quand on dénonce l’insuffisante concurrence qui règne dans les transports, et qui justifie le recours à des modes de gestion publics, on fait l’impasse sur ces deux phénomènes pourtant essentiels. On sait que les transports ne constituent pas une activité rentable. Il ne s’agit pas d’une activité qui s’équilibre par les recettes de trafics. La tarification elle-même voit sa proportion baisser et, avec elle, le taux de couverture (le fameux R sur D). C’est d’ailleurs ce qui alarme l’UTP (Union des transports publics et ferroviaires), dont le souci majeur, en transport urbain, est de voir se dégrader les recettes au point de faire le constat que l’offre ne peut plus suivre la demande avec un tel “modèle” (situation qui ouvre tout droit le recours à des opérateurs publics, et pas simplement dans le ferroviaire). Étendre le périmètre des DSP, alors que leur équilibre économique se dégrade, entraîne logiquement un désintérêt, si ce n’est un désamour pour ce mode de gestion.
L’annonce récente de la hausse du taux de TVA ne va pas manquer d’accroître ce phénomène de désintérêt pour la DSP. Les difficultés des AOT qui ne pourront pas, pas tout de suite en tout cas, augmenter les tarifs, déséquilibreront les résultats des DSP. Dans le cas contraire, l’addition va augmenter pour l’AOT qui pourrait imaginer une illusoire solution d’autoproduction publique. Dans le cas d’un mode public, les AOT sont tentées de faire supporter une partie des charges à leur structure, et non pas à leur opérateur interne dont elles ont voulu se doter. C’est en partie pour cela que toute comparaison des modes de gestion devient impossible. Le mode public ne supporte pas les contraintes du mode privé. Ses résultats apparaissent meilleurs. Avec ça, plus le réseau est important, selon la loi de grandeur que l’on vient d’énoncer, et plus le taux de couverture est faible, flirtant avec les 25 % parfois. À cet égard, le doublement du taux de TVA (à 10 %) est un mauvais coup porté aux transports publics gérés en DSP, ceux dont la gestion est la plus proche des références économiques standards. On le voit la contractualisation dans les transports publics est devenue de plus en plus complexe. C’est pour une bonne part la raison d’un désamour affiché pour la DSP, au profit de la régie ou de la SPL. Et peu importe si la collectivité va supporter le coût croissant des investissements. Peu importe si elle se prive de toute marge de manœuvre, dans le cadre d’une négociation avec son opérateur, avant la conclusion du contrat et durant la vie du contrat, voire de l’exercice d’un contrôle réellement souverain sur un opérateur dont elle peut se débarrasser s’il ne convient pas (ce qui est nettement plus compliqué avec un opérateur interne). Peu importe si elle se retrouve en prise directe avec la gestion quotidienne, au lieu de se consacrer aux orientations stratégiques. Etc. Le recours à la gestion publique est à ce titre favorisé par l’équation territoire-économie que l’on a décrite. Ses présupposés voient leur force renforcée par les mauvaises conditions que l’on réserve à la DSP, laquelle peut de plus en plus difficilement jouer le rôle bénéfique qu’elle exerce lorsque ces conditions sont réunies. En clair: une vraie initiative laissée à l’opérateur, une tarification raisonnable du service rendu, une anticipation des exigences politiques en transport. C’est bien connu. Mais est-ce qu’on en veut dans notre pays?
La plupart des réseaux sont confiés à un opérateur privé, on l’a déjà dit. Dans les transports urbains et interurbains, les élus font encore largement confiance aux entreprises de transport et à la DSP. La gestion déléguée est appliquée dans près de 90 % des réseaux urbains et elle est ultra-majoritaire dans les réseaux interurbains ou pour l’exploitation de lignes express et même pour des lignes TER (Paca, Rhône-Alpes…). Dans le transport ferroviaire, ce sera peut-être même le mode de contractualisation qui sera appliqué, en 2019, date d’entrée en vigueur du règlement obligations de service public et ouverture possible à la concurrence (politiquement non souhaitée par les régions françaises). Si, toutefois, un opérateur privé trouve de l’intérêt à se positionner sur le marché français, largement fermé à une telle opportunité pour la concurrence! Du côté des TER, on peut penser que la DSP a encore de beaux jours devant elle. Rares sont les régions en effet qui veulent garder la SNCF pour gérer des liaisons TER routières. Le cas de Rhône-Alpes est à cet égard évocateur. Ce qui pourrait également raviver l’intérêt pour la DSP tient peut-être à un autre paramètre: celui du découpage territorial dans les transports. Plus la collectivité aura une vision globale, plus elle sera confrontée à un opérateur unique compliqué à réguler – la SNCF l’est objectivement – plus elle sera encline à maintenir un tissu d’entreprises capables de candidater à des DSP. Ce qu’elle fait pour le transport ferroviaire – rechercher coûte que coûte une évolution positive de l’opérateur historique – lui suffit pour ne pas rechercher une situation aussi contraignante dans le domaine routier. À cet égard, l’évolution récente du système ferroviaire est plutôt une bonne chose pour la contractualisation des services routiers. Leur souplesse rime avec un contrat pour les opérateurs, petits ou gros.
Autre piste pour la DSP, l’allotissement. On l’a dit: l’élargissement des périmètres et la dégradation du modèle économique des transports favorisent les modes de gestion publics. Ce n’est que si on revient à une taille raisonnable pour les DSP, et à une certaine forme de tarification, que l’on peut renouer avec le modèle qui a contribué au développement des transports publics, sans obérer les marges de manœuvre budgétaire des collectivités. On imagine un recours à l’allotissement, fonctionnel ou géographique, et une AOT stratège, responsable des grands équilibres.