De la loi à la réalité technique … le grand écart

Ce n’est pas depuis 2005 que pèse sur les autorités organisatrices et les opérateurs de transport l’obligation de mise en accessibilité des matériels roulants(1). Du reste, la loi de 2005 fixait un délai de trois ans aux collectivités pour élaborer leur schéma directeur d’accessibilité (SDA). Elles pouvaient jouer de l’impossibilité technique avérée au vu d’un diagnostic complet et, le cas échéant, mettre des transports de substitution en place. Mais dans la plupart des cas, ce délai n’a pas été respecté(2). Tardivement, l’État s’en est inquiété et l’administration a engagé un travail de recensement. Dans la continuité de ce travail, le rapport de la sénatrice Campion fait le point: tous types d’autorités organisatrices confondus, 61 % des SDA sont adoptés. Un constat d’autant plus alarmant que 15 % d’entre eux n’ont même pas été initiés(3). Pour les départements, le pourcentage des SDA non adoptés tombe à 5 % et 15 % seraient en cours d’élaboration.

L’impression du verre à moitié plein est pourtant trompeuse, car le retard acquis en matière d’investissements ne pourra pas être rattrapé. L’ampleur des investissements est considérable, la FNTV (Fédération nationale des transports de voyageurs) évalue à 6 milliards le coût pour les seuls matériels roulants et à 20 milliards pour les équipements (points d’arrêt, etc.). Ce sont tous les véhicules qui doivent être rendus accessibles, soit près de 50 000, et pas uniquement les autobus ou les autocars, mais aussi « tous les autres véhicules automobiles » (article 1^er du décret du 9 février 2006). On s’étonnera donc que l’arrêté technique concernant les véhicules légers (inférieur à 10 places) n’ait toujours pas été adopté. Il est à craindre que si l’État cherche à montrer patte blanche en adoptant in extremis un texte, on laisse peu de temps, trop peu, aux opérateurs pour s’adapter. Le sujet est en effet devenu épineux, même pour les véhicules. Que l’on prenne du retard pour les établissements recevant du public(4) ou les points d’arrêt étant donné l’importance des investissements à réaliser, cela se comprend, mais pourquoi pour les véhicules? Qu’est-ce qui peut bien justifier un tel retard? Tout d’abord, on l’a dit, les textes n’ont pas été adoptés immédiatement: il a fallu attendre 2008 pour que l’obligation de mise en accessibilité soit définie pour les autocars et les autobus, les fameuses annexes 7 et 11. Ensuite, les opérateurs ne renouvellent leur parc qu’en fonction des appels d’offres. On ne se procure les moyens d’effectuer le service public que lorsque la mission est confiée, pas avant(5). C’est la logique même du système qui a dû échapper à l’administration et là, les collectivités n’ont pas toujours été exemplaires. Non seulement elles ont tardé à adopter leur schéma directeur d’accessibilité, mais elles ont parfois envoyé une injonction contradictoire aux opérateurs: les cahiers des charges ont pu exiger l’accessibilité pour quelques lignes structurantes ou même le réseau de lignes express, mais pas pour la totalité du parc. Et la question du parc n’épuise pas la difficulté(6).

Dans ces conditions, on ne peut qu’être déçu par le rapport de la sénatrice Campion. L’élue effleure le sujet et n’y entre pas de plain-pied. On reste perplexe. C’est particulièrement le cas des véhicules affectés à des services spéciaux scolaires, pour lesquels on exige rarement l’accessibilité au sens des annexes 7 et 11. Dès le stade des travaux préparatoires, c’est-à-dire dès 2004, les services scolaires devaient bénéficier d’un régime spécifique. « S’agissant des transports scolaires, lit-on dans le Journal Officiel, le problème est réglé puisque le département a compétence pour transporter les enfants handicapés, mais dans le cadre de transports interurbains et départementaux organisés par le département, il est quasiment impossible de garantir l’accessibilité » (séance du 22 décembre 2004). Le discours est plus ou moins le même sous la plume d’Yves Krattinger, président de la commission Transport de l’Assemblée des départements de France et président du conseil général de la Haute-Saône. Il considère en effet que la loi de 2005 n’a pas été faite pour les transports publics locaux qui pourtant sont inclus dans le champ de l’article 45 dans la mesure où ils sont utilisés pour une mission de service public. Une tentative, dont on ne saurait dire si elle a été malheureuse (par circulaire), a même envisagé une tolérance pour les véhicules affectés à ce type de services: le renouvellement des véhicules de transport scolaire par du matériel non accessible est autorisé jusqu’à l’échéance de février 2015 sous réserve de « l’équipement en ceintures de sécurité et de l’existence préalable de services spécialisés ». Cette initiative a laissé davantage penser que la loi de 2005, in fine, ne s’appliquerait pas à ce type de services et qu’elle n’a pas permis une vraie prise en compte du caractère spécifique de ces services. En effet, dans son rapport, la sénatrice Campion n’entend pas revenir sur l’obligation de mise en accessibilité desdits véhicules (page 72). Ce faisant, et compte tenu de l’écart constaté, les véhicules non accessibles ne seront plus utilisables en février 2015, car non conformes à la réglementation applicable.

C’est bien devant une impasse que se trouvent les départements et les opérateurs, d’autant que si les collectivités ont été écoutées, elles ne l’ont été que partiellement. Qu’on en juge: « En ce qui concerne les transports scolaires, la mission est attentive à ce que l’accessibilité de l’ensemble des élèves soit garantie. Ainsi, s’il est souhaitable de maintenir l’exigence du matériel roulant accessible, ne serait-ce que pour les élèves ou étudiants qui sont accompagnés, l’accessibilité de l’ensemble des points d’arrêt ne semble en revanche pas une condition impérative du succès de la mise en accessibilité des transports. » Cette distinction introduite par le rapport n’est pas conforme à la loi. La proposition du Gart (Groupement des autorités responsables de transport) de mettre en œuvre des solutions alternatives (si elles ne reposent pas sur des SDA dûment adoptés et non contestés en droit par le juge), dans l’attente d’une solution définitive n’est pas, elle non plus, conforme à la loi. De même, dans le texte actuel, faute d’avoir pour les services de transport une notion d’impossibilité économique ou de disproportion économique, il n’est pas possible juridiquement de surseoir à l’obligation de mise en accessibilité. La solution, en partie reprise par le rapport de la sénatrice Campion et consistant à améliorer l’articulation entre les compétences de voirie et les compétences transport apparaît, elle aussi, bien illusoire face à l’écart constaté. Sans parler du coût évalué pour la réalisation des investissements, 20 milliards, on le rappelle.

Pour l’heure, aucune initiative parlementaire n’a été prise, mais on sait les associations d’élus à la recherche d’une solution. L’acte III de la décentralisation offrira-t-il une issue? Côté ADF, on en doute, tandis qu’au Gart, on y croit. De deux choses l’une, soit on laisse les collectivités dans l’impasse et pourrait débuter une série de procès contre les donneurs d’ordre, voire contre les opérateurs, au motif que les personnes handicapées sont discriminées. Soit le législateur trouve une solution pour desserrer la contrainte (exonération de l’obligation pour les services scolaires) en revenant de manière plus globale sur l’exigence d’accessibilité qui ne serait plus mesurée ligne par ligne, arrêt par arrêt, véhicule par véhicule, mais d’une façon globale.

Les départements, au titre de la loi d’orientation en faveur des personnes handicapées n^o 75-534 du 30 juin 1975, mettent déjà en place des services de transport spécialisés pour les élèves handicapés. Les élèves handicapés constituent une clientèle précisément identifiée dont les voyages sont récurrents et pour lesquels il existe depuis longtemps un dispositif qui donne satisfaction à l’ensemble des utilisateurs ainsi qu’à leurs familles. Il a donc été proposé de réserver les services dits « à titre principal scolaire » exclusivement au transport des scolaires. Cela pourrait permettre aux transports des scolaires de déroger à la loi du 11 février 2005 en garantissant le droit au transport des élèves handicapés vers leurs établissements scolaires. Pour les collectivités territoriales, il faudrait desserrer la contrainte financière inhérente à l’équipement généralisé du parc de véhicules et des points d’arrêt, lesquels peuvent varier d’une année à l’autre d’ici à 2015.

La FNTV a préconisé de rendre prescriptifs les schémas directeurs d’accessibilité adoptés localement. Conformément au principe de subsidiarité, les autorités organisatrices auraient le soin de décliner les normes d’accessibilité les mieux adaptées à leurs territoires respectifs.

Ces documents définissant l’accessibilité des réseaux seraient les seuls documents opposables aux tiers. Le contenu des appels d’offres devrait alors être conforme aux dispositions figurant dans ces documents de programmation.

Corrélativement, il a été indiqué qu’il conviendrait d’offrir la possibilité aux autorités organisatrices de recourir à des solutions de substitution par le biais de services de transport à la demande. En effet, cette solution permettrait d’aboutir à la traduction effective de mise en accessibilité de l’ensemble de la chaîne des déplacements et de tenir compte des contraintes techniques et financières des collectivités locales.