Tarification solidaire: un défi pour les villes

En matière de tarification solidaire, Dunkerque fait figure de précurseur. En 1994, la ville est la première en France à décider de mettre en place des tarifs de transport public selon le quotient familial(1). Cette mesure sera baptisée plus tard tarification solidaire. La réforme entre en vigueur en 1996. En 2000, le réseau DK’Bus compte 16 % d’usagers nouveaux. Il touche des catégories de personnes à très faibles revenus, en particulier les jeunes. Durant les années 2000, Dunkerque relève plusieurs fois le montant du quotient familial donnant droit aux réductions pour tenir compte de l’apparition des travailleurs pauvres. En 2009, DK’Bus calcule: « 7 800 usagers ont bénéficié de la tarification solidaire pour 3,8 millions de voyages par an, soit 26 % de la fréquentation totale du réseau. » Ce n’est donc pas une broutille! Les réductions, qui varient de 25 % à 75 %, abaissent le prix de l’abonnement mensuel à 9,10 € et même jusqu’à 3,64 € (soit 90 % de réduction) en dehors des heures de pointe. Le prix ne peut alors plus être considéré comme un frein au déplacement en transport en commun.

Après Dunkerque, Rennes (1996), Évreux, Pau, Dijon, Metz et l’Île de France (2004), Lyon (2005), Brest (2006), Grenoble (2009), Quimper et Strasbourg (2010), c’est au tour de Valence, Chambéry et Orléans d’introduire des critères de revenus dans leurs tarifications, à des degrés variables. Toutes ces villes affichent leur satisfaction, surtout celles qui, comme Dunkerque, sont allées jusqu’à faire évoluer toute leur grille en fonction des revenus. « 13 000 abonnés nouveaux, 4 % de fréquentation en plus en un an », s’enthousiasme Alain Fontanel, en charge des finances et de l’évaluation des politiques publiques à Strasbourg. La conquête de nouveaux clients donne le sourire. « Nous avons rejoint 80 % des populations ciblées qui ne prenaient pas les transports en commun », explique Agnès Delarue, en charge de l’exploitation des réseaux à Grenoble. Michel Issundou, président du Syndicat des transports de Grenoble, compte sur la hausse de la fréquentation pour remonter le taux R/D (recettes/dépenses) de 17 à 20 %.

Malgré ces réussites, les nouvelles tarifications solidaires n’émergent que lentement. « Tout le monde y pense et tout le monde se pose bien des questions », observe Tristan Guilloux depuis son bureau du Centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques (Certu) à Lyon. En décembre 2011, dans une fiche sur le sujet, le Certu fait pourtant état d’un progrès. « Ainsi, en 2009, 60 réseaux sur 213 déclaraient disposer d’au moins une gamme tarifaire sous condition de ressources. En 2010, ils étaient plus de 90. » Mais dans le même temps, il ne dénombre qu’une petite dizaine d’autorités organisatrices de transport urbain (AOTU) ayant revu l’ensemble de leur tarification sous l’angle des niveaux de revenus. Celles-là même que retient le Groupement des autorités responsables de transport (Gart) dans son annuaire 2011 de la tarification du transport public urbain: Dunkerque, Rennes, Brest, Grenoble, Quimper, etc.

La dernière préconisation de l’État à fonder des tarifications sur des critères de revenus, principalement le quotient familial, remonte déjà à 2008 dans l’article 13 de la loi RSA, et la première obligation remonte à la loi SRU de décembre 2000. Dans un amendement adopté au dernier moment, elle oblige à accorder au moins 50 % de réduction sur les titres de transport aux bénéficiaires de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C), c’est-à-dire ayant des ressources inférieures ou égales au plafond de ressources prévu au code de la sécurité sociale.

Pour le spécialiste en tarification du cabinet B2P conseil, Pierre Hanrot, que seul un petit nombre de villes soit adepte de la tarification solidaire ne signifie pas pour autant que le principe se meurt. « Le mouvement est lancé, il ne s’arrête pas, explique-t-il. Cette réforme est trop bien perçue par l’opinion. Elle a d’autant plus d’avenir que c’est une façon pour les réseaux de revenir sur des gratuités qui, depuis longtemps, ne sont plus très bien comprises par les bénéficiaires eux-mêmes. Par exemple, certaines personnes âgées aisées. Simplement, la réforme est un peu compliquée à mettre en œuvre. »

Un grand nombre de projets existent. On étudie la question à Bordeaux, Montpellier et Nantes. À Lille, Éric Quiquet, vice-président aux déplacements, attend l’arrivée de la billettique informatisée et n’a pas renoncé. Le 21 février, Toulouse a confié une première approche à une jeune chercheuse. « Dans une ville où un tiers des enfants voyagent gratuitement, qui compte 120 000 étudiants, où les étudiants représentent un tiers des abonnés du réseau de transport et constituent les trois quarts des clients, on préfère bien réfléchir avant de remettre tout le système à plat. Malgré tout, notre idée est d’inventer une nouvelle structure tarifaire globale en fonction des revenus, plutôt que d’ajouter encore des mesures spécifiques », indique Joël Carreiras, vice-président en charge des transports.

Les grandes villes sont plus tentées que les petites. Leurs réseaux, plus fournis, sont plus à même d’aller “voler” des clients à la voiture. Les tarifs pratiqués sont suffisamment élevés pour que les réductions soient incitatives, car le transport public, quand on a peu de moyens, apparaît vite trop cher. Agnès Delarue, à Grenoble, raconte: « Pour un couple vivant avec un peu plus du SMIC, 60 % de réduction faisait 24 € par mois. Nous avons dû descendre sous la barre des 20 €, à 18,60 €. Sinon, les personnes n’envisageaient plus de prendre le transport public vu le coût à débourser tous les débuts de mois. »

Les tarifs généralement bas des plus petits réseaux ne suscitent pas de blocage psychologique sur un seuil de prix.

À l’approche des élections municipales, la tarification solidaire pourrait s’imposer. « On donne là à nos concitoyens un moyen supplémentaire d’affronter la crise », suggère Jean-Pierre Bigorgne, à Quimper. Pour lui, ce sera peut-être un thème de campagne. Il prépare une tarification intermédiaire, à 75 %, pour les précaires qui ne bénéficient pas des 50 % du chèque transport d’un employeur. Il veut aussi s’entendre avec Brest, l’autre grande ville du Finistère, pour pratiquer des tarifs solidaires identiques. Ce souhait est en particulier à destination des jeunes qui circulent facilement d’une ville à l’autre. « Nous demandons à chacun de payer, même si c’est très peu. C’est une question d’intégration sociale », ajoute-t-il.

D’un point de vue strictement économique, Bruno Faivre d’Arcier, professeur au Laboratoire d’Économie des Transports (LET) à Lyon, a étudié la « vulnérabilité » des ménages au coût du transport. Dans la 2^e couronne de certaines villes, il atteint 16 % du revenu familial. « L’enjeu social est très fort, car on sait bien qu’on n’apportera pas les transports collectifs si loin. La seule solution est d’inciter ces gens-là à les rejoindre par eux-mêmes grâce à des tarifs bas. »

La tarification solidaire entretient ainsi la dynamique du transport public, tout en renouant avec sa vocation historique de fournir aux plus pauvres un moyen de déplacement. Pour Bruno Faivre d’Arcier, une ville ne peut plus faire l’économie de ce genre de politique, car le transport public a besoin de développer ses clientèles. « Les captifs, ceux qui n’ont pas d’autre choix que le transport public, sont déjà clients. Il faut aller en chercher d’autres qui ont, presque tous, le loisir de préférer leur voiture ", explique-t-il. À Grenoble, Agnès Delarue, après trois ans de tarification solidaire, ne considère pas du tout les 13 000 abonnés supplémentaires comme une donnée marginale de son exploitation.

Autre avantage de la tarification solidaire, elle réduit le nombre des gratuités qui se sont beaucoup développées depuis quinze ans. L’annuaire 2011 de la tarification du transport public du Gart précise qu’elles vont principalement aux scolaires, aux demandeurs d’emploi, aux précaires et aux personnes âgées. Elles génèrent 12 % de la fréquentation, et 4 % des recettes des transports publics sous forme de compensations versées par les AOT. La tarification solidaire les remplace, au moins en partie par des recettes commerciales.

À Quimper, depuis la tarification solidaire, près de 2 000 bénéficiaires de gratuités ne se sont plus abonnés, mais un nombre équivalent a commencé à payer. Ceux qui avaient vraiment besoin de ces tarifs réduits. « Les titres de gratuité ne restent plus, comme avant, dans les boîtes à chaussures », se félicite Muriel Chéradame, vice-présidente en charge des déplacements à Orléans. Car à Orléans aussi, ceux qui en ont vraiment besoin commencent à payer. Les autres sortent du jeu. De plus, les petits prix proposés aux plus démunis leur évitent de frauder.

La fin des gratuités n’est pas le plus simple à gérer pour les élus. En 2009, Grenoble les avait toutes supprimées. Elle a dû en réintroduire une pour les personnes âgées de plus de 75 ans. « Pour garder le contact avec la société, a plaidé avec elles le centre communal d’action sociale », s’excuse presque Michel Issundou, le président du Syndicat des transports. Les politiques, dont il fait partie, ont cédé. Orléans quant à elle a conservé les gratuités qu’elle accordait aux personnes âgées non imposables.

À Nantes, la question pose un important problème financier et de pédagogie. « Un quart de nos abonnés, 35 000 sur 140 000, voyagent gratuitement. Entre celles qui gagnent une gratuité et celles qui en perdent, 50 000 personnes dans une année sont concernées. C’est 12 millions d’euros de recettes par an, compensées intégralement par Nantes Métropole, l’exploitant. Il nous faut donc une réforme forte et très lisible pour changer tout ça », explique Jean-François Retière, vice-président aux déplacements. La question de conserver ou pas des gratuités n’est pas tranchée. La réforme attendra après les élections.

À Strasbourg, les gratuités existaient dans la même proportion qu’à Nantes. Les députés européens et tous les élus voyageaient pour rien. 30 000 gratuités (sur 120 000 abonnements) ont été supprimées d’un coup. « Le double message de justice, lutte contre la fraude, équité des tarifs et de développement durable, moins de voitures, plus de santé, a été porté haut et fort par les élus de Strasbourg lors de la campagne électorale, puis dans la concertation pour partager des constats et choisir les modalités. Quand la réforme a été lancée, on visait deux objectifs, le social et l’écologie qu’on oppose en général. Et de plus, sans nuire à l’économie. Il y a eu peu de contestation, encore moins de reculade, ce qui aurait réduit l’efficacité globale », raconte Alain Fontanel.

Pour que la réforme passe bien auprès des citoyens, mieux vaut également qu’elle connaisse le moins de couacs possibles sur le terrain. La nouvelle règle doit être définie en songeant à faciliter son application. Première décision à prendre: quel critère de revenu adopter? Le quotient familial n’est pas universel. Établi par la Caisse d’allocations familiales, il ne concerne que ceux qui élèvent des enfants. Pour les autres, il est à calculer. D’autres seuils de revenus peuvent servir de repères: le RSA, le minimum vieillesse et le Smic, pour ne prendre que les plus représentatifs de la réalité sociale. Souvent, les centres communaux d’actions sociales (CCAS) proposent même de considérer le « reste à vivre » des ménages, une fois toutes les dépenses obligatoires couvertes. « La nouvelle tarification doit être facilement compréhensible. Par exemple, ne pas multiplier les niveaux de réductions pour éviter les contestations », souligne Jean-François Retière à Nantes. Car une deuxième décision est à prendre par les élus: une fois la règle établie, qui octroie les niveaux de réductions, qui les administre? Très souvent, puisqu’il s’agit de social, ce sont les centres communaux d’action sociale (CCAS). À Grenoble, le Syndicat des transports verse 7,50 € par dossier aux 28 CCAS de l’agglomération. À Strasbourg, la communauté urbaine a demandé aux CCAS de renforcer leurs équipes pour la rentrée scolaire. Mais toutes les populations fragiles ne fréquentent pas les CCAS. Grenoble et Strasbourg ont donc passé des conventions avec de nombreuses associations pour qu’elles proposent ces tarifs réduits aux populations éloignées de l’information et des transports publics, comme par exemple les demandeurs d’asile.

En Île-de-France, les réductions sont gérées par les agences solidarité transports de la région. À Orléans, c’est l’exploitant du réseau de transport qui en est chargé. Par souci de simplicité, l’agglomération a écarté le critère du quotient familial et s’en est tenue au plafond de ressources retenu pour la CMU-C. La réduction de 50 % s’applique. Certaines situations permettent de la porter à 75 %: demandeur d’emploi, personne handicapée, personne âgée de plus de 65 ans. Et comme toujours, principe même de la tarification selon les revenus, la réduction est étendue à l’ensemble des membres du foyer. Orléans a ainsi soulagé les CCAS de l’administration de ces réductions par souci d’économie. La tarification solidaire ne doit pas ouvrir les vannes de la dépense publique.

La préoccupation des recettes fait aussi hésiter beaucoup d’élus et les techniciens transport qui les assistent. La conjoncture économique se dégradant, une explosion de la distribution de tarifs réduits peut accroître le déséquilibre financier des réseaux. Crainte fondée. Grenoble, aux débuts de sa tarification solidaire, a vu baisser ses recettes transport.

Mais les tarifications sociales dans les transports collectifs ont le mérite d’activer l’économie locale, en plus de tous les avantages non économiques (environnement, santé, etc.) face à la voiture. Le commissariat général au développement durable du ministère de l’Écologie l’a encore rappelé, dans une note d’août 2012, en comparant avantages et coûts. En soi, des personnes qui se déplacent plus aisément et sont moins écartées des échanges de la société lui font faire, au final, des économies. « L’accès aux transports collectifs pour le plus grand nombre permet une plus grande densité des services publics et privés, ce qui tend à en diminuer les coûts unitaires », ajoute la note. Cette dynamisation purement économique répond aux soucis des élus.

La tarification solidaire permet aussi, au moins à terme, d’augmenter les recettes du réseau de transport, d’autant plus « qu’on aura moins de scrupules à augmenter ensuite tous les tarifs », explique Michel Issundou à Grenoble. À Strasbourg, la hausse des recettes a été directe: 2 millions d’euros de plus en 2011. À Grenoble, elle est aujourd’hui d’1,4 million d’euros après une légère baisse. Comme d’autres, Éric Quiquet, à Lille, considère que les tarifications solidaires sont « le meilleur compromis qui permet à chacun de contribuer à hauteur de ses moyens. Elle offre des coûts de transport très faibles aux plus démunis tout en préservant les équilibres financiers des grandes collectivités. » Pierre Hanrot, le spécialiste en tarification, l’affirme: « les tarifications solidaires ne sont jamais mises en place pour augmenter le déficit. » Sans représenter une révolution, pour Bruno Faivre d’Arcier, il faut les replacer dans un contexte général de refonte des tarifs des transports publics, de manière qu’ils se rapprochent du coût réel des services et soient en même temps facturés en fonction des possibilités de chacun.

Pour préserver l’accès des transports publics aux plus démunis, Cécile Féré, de l’Institut d’urbanisme de Lyon, insiste sur la nécessité d’un complément à des tarifs même très bas. « Le non-recours aux tarifs sociaux dans les transports collectifs urbains constitue un phénomène massif… Il s’expliquerait notamment par la complexité dissuasive des dispositifs », écrit-elle dans L’envers de la fraude sociale, ouvrage collectif de l’Observatoire des non-recours aux droits et services. Selon elle, les tarifs solidaires dans les transports collectifs ne suffisent pas. Ils doivent s’accompagner « d’actions d’information et de formation auprès des relais sociaux et des usagers » pour atteindre leur cible. Ces tarifs doivent faire partie d’une politique générale de lutte contre les inégalités de mobilité. Sans quoi, les chiffres qu’elle donne pour 2005(2), soit un tiers des 5 millions de Français éligibles à des tarifs sociaux dans les transports publics et qui n’en profitent pas, continueront d’augmenter.