Décentralisation On assiste actuellement à un vrai face à face entre les régions, collectivités chef de file des transports, et les métropoles, futures autorités organisatrices de la mobilité durable. Le cas le plus emblématique est celui de Paris, bien sûr, et des grandes métropoles à venir, Lyon et Marseille. Mais c’est une douzaine d’agglomérations qui, au final, pourraient être concernées. Dans ce débat, le département semble oublié, au point même qu’on ne le voit qu’à travers le prisme du transport scolaire, une compétence obligatoire subie et peu (voire pas) revendiquée au niveau national.
La bataille fait rage à la commission des lois du Sénat, lieu où se déroulent actuellement les principales auditions sur les métropoles. Signe des temps, c’est bien par la ville, son incarnation la plus flamboyante en même temps que la plus tentaculaire, que débute une réforme en profondeur de nos institutions locales. On peut le regretter, le fait est là. Démographiquement et sociologiquement, les métropoles concentrent toutes les difficultés et tous les enjeux, et peu importe si les départements se sont lancés dans des programmes routiers et des investissements en transports collectifs conséquents: la métropole aura, à terme, la compétence transport sur son territoire, comme elle a la compétence économique, l’une et l’autre étant indissociables.
Réservé, dans le texte actuel, aux seuls espaces de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de 500 000 habitants selon l’INSEE, le statut de métropole ne convient à aucune des associations d’élus auditionnées: L’AMGVF, l’association des maires des grandes villes de France, l’AdCF, l’association des communautés de France, l’ACU, l’association des communautés urbaines. Ce statut serait trop restrictif, si on en juge le débat qui s’est ouvert mercredi dernier à la commission des lois sur la “bonne taille” des futures métropoles, lesquelles, selon les élus, pourraient être inférieures à 400 000 habitants et reposer sur le principe du volontariat; car l’essentiel ne serait pas dans la dimension de la future collectivité, mais dans les synergies métropolitaines qu’elle doit impérativement comporter, ce qui est bien plus essentiel. Ce qui ressort des auditions, c’est que de dotations budgétaires en compétences juridiques, le statut des métropoles est certainement très attractif, et que si le rôle des régions est scellé et leurs revendications ferroviaires entendues, le sort des départements côté transport reste à l’évidence problématique: resteront-ils compétents pour les seuls territoires ruraux, loin de tout phénomène de métropolisation? Sont-ils condamnés à jouer un rôle subsidiaire via des délégations de compétence?
La réforme des collectivités locales entreprise par l’actuel gouvernement entendait rompre avec celle du précédent gouvernement: en guise d’illustration, au-delà de la concertation sans fin à laquelle on assiste, on note le retour de la clause de compétence générale que la loi de mai 2010 avait supprimée.
Dans ce contexte plus complexe que jamais, la métropole a le vent en poupe. On ne peut renforcer à travers elle le fait urbain et confier à la région une mission de coordination et d’intermodalité sans pouvoir, en même temps, ménager le département, pour ainsi dire coincé entre ces deux mastodontes. Pour autant, les jeux ne sont pas faits: d’une part, les maires, et en leur nom l’association des maires de France, n’entendent pas laisser des compétences importantes aux promoteurs des futures métropoles prévues par le premier volet de la réforme de la décentralisation. D’autre part, dans le cadre d’une baisse continue des dotations versées par l’État – 1,5 milliard d’euros en 2014, puis une baisse de 1,5 milliard en 2015 – ce que recevront les métropoles ne sera pas donné aux communes rurales ni aux départements.
Mais le texte soumis à discussion ne retient pour le moment qu’un critère démographique: un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de 500 000 habitants. Et les oppositions de se cristalliser sur un point: le critère démographique ne peut pas être le seul à être pris en compte, il faut tenir compte de la dynamique métropolitaine à l’œuvre sur le territoire. « En plus du critère démographique, il faut également prendre en compte des critères de fonctionnement métropolitain », a avancé Michel Destot, maire de Grenoble et président de l’AMGVF. « Nous demandons que le statut de métropole soit ouvert sur la base du volontariat aux agglomérations qui exercent des fonctions universitaires ou hospitalières », a surenchéri Daniel Delaveau, président de l’agglomération de Rennes et président de l’AdCF. « Les métropoles régionales sont des métropoles d’équilibre ayant un effet d’entraînement sur tout un territoire. Le seul critère démographique est restrictif », a déclaré à l’unisson, pour l’ACUF, François Cuillandre, président de la communauté urbaine de Brest.
C’est à l’association des communautés urbaines que revient la mission de préparer un amendement à l’article 31 pour élargir le statut de métropole aux structures intercommunales qui exercent des fonctions métropolitaines. « Tout le monde veut sa métropole », a constaté René Vandierendonck, rapporteur du texte au nom de la commission des lois. Car c’est bien un abaissement du seuil de création des métropoles que visent certains élus, tandis que des maires de villes importantes, comme Yvon Robert pour Rouen, considèrent que « ça n’aurait pas de sens ».
Les métropoles héritent des transports sur leur territoire; le fait urbain ou métropolitain joue un rôle d’attraction auquel, depuis 1999, les départements n’ont pu résister. Prudente, la version du projet de loi soumise au Conseil des ministres prévoit un appel à compétence de la métropole ou du département, mais uniquement pour les « transports scolaires », valable jusqu’au 1er janvier 2017. À cette date, les métropoles auront récupéré l’intégralité des transports, scolaires ou non, effectués sur leur territoire. À cet égard, on ne peut qu’être surpris par la proposition du sénateur Jean-Patrick Courtois, incluse dans une question orale du 19 février
Deux raisons à cet étonnement, la première a trait à la notion même de transports scolaires: dans les périmètres de transports urbains, au moins dans les zones denses de ces périmètres, les élèves empruntent les lignes régulières du réseau de bus – il n’y a pas, à proprement parler, de services scolaires. La deuxième raison vient de leur intégration, sous une forme spécialisée ou non, aux transports publics urbains sous maîtrise de l’agglomération, et demain, sous celle de la métropole. Ce que reproche le sénateur Courtois, c’est « l’affectation des recettes du versement transport par les organismes en charge du transport conduisant parfois à la suppression de services de transport de voyageurs dans certains secteurs géographiques pour assurer le financement du transport scolaire. » Ce que le VT devrait financer, c’est uniquement les transports publics, comme si, les transports scolaires n’étaient pas des services publics de transports… Or, ils le sont par détermination de la loi, justement.
Certes, l’équilibre économique des transports scolaires ne repose pas sur la tarification du service – ce sont des services publics administratifs, ce qui a des incidences comptables. Les dispositions concernant le VT prévoient que cette recette est affectée au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics, ce que sont les transports scolaires. La loi précise même que peuvent en bénéficier « les autres services de transports publics qui, sans être effectués entièrement à l’intérieur du périmètre des transports urbains, concourent à la desserte de l’agglomération dans le cadre d’un contrat passé avec l’autorité responsable de l’organisation des transports urbains. Le versement est également affecté au financement des opérations visant à améliorer l’intermodalité transports en commun-vélo. » – article L 2333-68.
Mais il y a plus sérieux. Les métropoles ont intégré en leur sein des zones diffuses, peu denses, parfois même rurales, bien éloignées des zones urbaines desservies actuellement par les réseaux urbains de transport. Sur les seuls périmètres de transports urbains, on constate déjà une baisse de densité, problématique en termes de développement de l’offre. À l’heure où en France, le taux d’équilibre entre les recettes et les dépenses s’effondre, l’intégration de zones peu denses dans les périmètres de transports urbains ne peut que poser des problèmes aux autorités organisatrices de transport. Il est clair en effet que la faible densité pose des problèmes d’organisation du travail que la convention collective urbaine ne peut pas résoudre, sans parler des matériels utilisés – l’autobus et non l’autocar qui offre un confort et une sécurité optimale sur des infrastructures routières comme on en trouve en zones rurales ou suburbaines. En confiant, de manière monolithique, la compétence transports aux métropoles sur des territoires vastes, on fait également l’impasse sur l’intermodalité que l’on pourrait réaliser en autorisant la desserte des futurs périmètres métropolitains par des services par autocars.
Dans un rapport de 2000, la DATAR (aujourd’hui la DIACT) a procédé à une étude qui fait apparaître, dans ces espaces urbains d’un nouveau type, un fonctionnement en système, d’où l’image d’un archipel (AMM, archipel métropolitain mondial) constitué d’îles qui concentrent entre elles l’essentiel du trafic et des flux de communication. Ce schéma fonctionne pleinement pour les grandes métropoles, type Londres ou Paris. Un examen plus attentif des futures métropoles moyennes que connaît la France permettrait d’identifier des pôles urbains constitués par les anciennes villes incluses dans le périmètre métropolitain. Par projection, Aix-en-Provence et Marseille sont deux pôles urbains reliés par des relations interurbaines à forte fréquence. On conviendra que leur liaison ne peut pas, et ne devrait pas, être qualifiée d’urbaine. Il s’agit à proprement parler d’une liaison interurbaine (entre deux espaces urbains).
Sur le plan sociologique, dans ces espaces interstitiels qui échappent à la polarisation métropolitaine, se trouvent cantonnées les populations les moins aisées, tandis que les pôles sont accaparés par les catégories les plus aisées, au point que l’on parle d’un phénomène de gentryfication.
« La France a besoin d’une grande métropole mondiale à Paris pour traiter la question du logement et contribuer au rayonnement mondial de la capitale », a déclaré Jean-Marc Ayrault. L’organisation des transports publics en Île-de-France a longtemps bénéficié d’un cadre spécifique, et ce, jusqu’à la fin de l’année 2009. Ce cadre a connu progressivement une évolution importante. Le Syndicat des transports en Île-de-France (STIF) est, depuis la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004, l’autorité organisatrice des transports publics sur toute la région parisienne. Il regroupe la Ville de Paris, les sept départements franciliens et la région Île-de-France. Le STIF peut déléguer, sur un périmètre et pour des services définis, tout ou partie de ses compétences (hors politique tarifaire) aux collectivités locales ou à leurs groupements. Les lignes de transport public en Île-de-France (métro, tramways, bus) sont exploitées par la RATP, la SNCF et 90 entreprises privées regroupées au sein de l’association Optile après inscription au plan régional de transport tenu par le STIF. Leur activité est coordonnée par le STIF qui définit pour chacun des exploitants l’offre de service incluant les conditions d’exploitation et de financement des services, ainsi que la politique tarifaire. Par ailleurs, le STIF est lié par des contrats d’objectifs pluriannuels signés avec les opérateurs.
La loi relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires (dite loi ORTF) du 8 décembre 2009, prise sur le fondement du règlement européen sur les obligations de service public, va soumettre très progressivement les transports franciliens aux dispositions générales prévues par les dispositions de la LOTI (loi d’orientation des transports intérieurs). Aujourd’hui codifiées, elles concernent notamment les modalités d’exploitation des transports publics urbains (gestion déléguée ou gestion directe). Enfin, de nouvelles évolutions devraient être induites par le projet de loi Grand Paris Express qui prévoit la création d’un métro en rocade reliant le centre de Paris et les principaux pôles urbains, économiques et culturels de la région, le réseau ferroviaire à grande vitesse et les aéroports internationaux.
Question orale posée à la séance du 19 février 2013, JO du 20 février. La proposition va loin car elle tend à faire préciser, dans l’article L 2333-68 du code général des collectivités territoriales relatif au versement transport, que ce dernier ne peut être affecté au financement des transports scolaires au sens de l’article L 213-11 du code de l’Éducation.