L’État sera l’autorité organisatrice “suprême”

Deux voix “autorisées” s’expriment sur la réforme ferroviaire. Jean-Louis Bianco représente l’État au nom de la mission de concertation menée avec Claude Sardais à la demande du Premier ministre. Cette mission avait pour « objectif d’établir un diagnostic partagé (mais pas nécessairement unanime, ndlr) entre les partenaires sur la situation, les enjeux, les besoins et les contraintes et donner les moyens de la décision et de la négociation à tous et d’abord au Gouvernement. »

La deuxième voix est celle de Jacques Auxiette, président de la région des Pays de la Loire et responsable de la commission transports et infrastructures de l’Association des régions françaises (ARF). Il a exposé les 42 propositions des régions dans le cadre de la réforme.

Les recommandations de Jean-Louis Bianco visent à « refonder » un système ferroviaire qui, en dépit de profondes mutations effectuées depuis une quinzaine d’années vit une « double impasse ». En effet, elle est à la fois « opérationnelle », liée aux dysfonctionnements de la séparation, en 1997, de RFF et SNCF, et « économique », avec un déficit structurel de 1,5 milliard d’euros par an. Cela accroît une dette qui est aujourd’hui de 31,5 milliards d’euros, qui pourrait atteindre 34,4 milliards fin 2013 et 60 milliards en 2022, « alors que les besoins de financement nécessaires pour entretenir, moderniser et développer le réseau ferré, le matériel roulant et les installations de service sont supérieurs aux moyens disponibles. »

La réforme est nécessaire et d’autant plus opportune que « nous nous trouvons face à une occasion historique, [puisque] les esprits sont mûrs et [que] la volonté existe pour aborder la réforme d’ici fin 2013 », constate Jean-Louis Bianco. Elle serait mise en place d’ici le 1^er janvier 2015, alors que la « construction du nouveau pacte social [la négociation collective du cadre et des règles sociales du nouveau système] poursuivra un calendrier qui lui est propre. »

On vise la création d’un système intégré autour d’un pôle public ferroviaire (PPF) garant de la plus grande cohérence opérationnelle possible du système, sans « retourner à la situation antérieure » [celle d’avant 1997, ndlr]. « Ce choix n’est pas idéologique, c’est une nécessité », précise le document rappelant la spécificité du transport ferroviaire(1) « qui impose une coopération étroite et constante entre le gestionnaire du réseau et les entreprises ferroviaires qui l’utilisent. »

Le PPF serait formé de deux entités, le gestionnaire d’infrastructures unifié (GIU) et une entité transporteur. Elles seraient chacune dotée de leur propre instance de direction (voir encadré). Cet ensemble serait flanqué de l’ARAF (Autorité de régulation des activités ferroviaires), de l’EPSF (Établissement public de sécurité ferroviaire) et d’un haut comité des parties prenantes.

La première entité est le propriétaire du réseau (et des gares, proposent les recommandations). Le réseau est considéré comme un « patrimoine de la Nation » qu’elle aura pour mission de « développer, entretenir et exploiter de manière performante », car « c’est dans ces domaines que se trouvent les plus grands gains de productivité à réaliser », constate le rapporteur.

Le GUI aura le statut d’entreprise publique industrielle et commerciale (EPIC). Il associera RFF, la Direction des circulations ferroviaires (DCF) et SNCF Infras. Son indépendance, comme sa neutralité vis-à-vis des autorités organisatrices et des entreprises ferroviaires, seraient contrôlées par l’État et les régions: « la multiplication des autorités organisatrices et des entreprises ferroviaires impose que les gestionnaires du réseau aient la pleine responsabilité de ses fonctions et les assume en toute impartialité. »

La seconde entité de l’ensemble, le transporteur, est l’opérateur historique SNCF qui possède déjà le statut d’EPIC. Sa mission sera « d’offrir des services de mobilité de qualité et innovants. »

Les deux entités seraient coiffées par un « établissement mère » dont les « fonctions seront limitativement définies par la loi », et qui pourrait éventuellement détenir le capital du GIU et du transporteur(2). Cet établissement « assurera la cohérence technique, économique et sociale[c’est nous qui soulignons, ndlr] du pôle public. Il veillera à la cohérence des actions du GIU et du transporteur. Il mutualisera certaines fonctions communes au GIU et au transporteur. »

On peut craindre toutefois que cette organisation n’offre pas de garanties explicites sur l’indépendance du GIU vis-à-vis du transporteur, ni sur rôle que jouera la maison mère dans ce domaine. En outre, alors que l’action de RFF depuis une quinzaine d’années avait fait émerger une expertise ferroviaire indépendante de celle de l’opérateur historique, le rapprochement entre le GIU et le transporteur peut faire craindre le retour d’une sorte de « pensée unique ferroviaire » qui serait inspirée par le transporteur fort de son expérience. Des fonctions, comme la place du curieux comité des parties prenantes qui flanque le système et qui serait chargé (avec l’ARAF et l’EPSF) de surveiller l’ensemble, mériteraient d’être précisées…

Le but de la réforme est aussi de « reconstruire l’équilibre économique du système en dix ans » avec stabilisation de la dette (voir encadré). Cet objectif serait contractualisé sur dix ans entre l’État et les deux entités opérationnelles, GIU et transporteur, et actualisé tous les trois ans. Le 1,5 milliard d’euros de déficit annuel pourrait être rapidement couvert par « la suppression des coûts d’interfaces », les gains de productivité et l’affectation au GIU des « impôts et dividendes dus à l’État par le transporteur ».

L’aspect politique majeur de la réforme réside dans le retour explicite de l’État en tant qu’autorité organisatrice ferroviaire “suprême”. Il est à la fois stratège décidant des grands choix structurels de la politique ferroviaire, arbitre entre les besoins(3), mobilisateur des financements et garant de l’équilibre du système, une fonction qui avait quasiment disparu il y a soixante-quinze ans avec la création de la SNCF. L’État se retrouve consacré gestionnaire et mainteneur des infrastructures, opérateur et aménageur ferroviaire du territoire. Cette situation de monopole, unique en Europe, avait commencé à être écornée avec la création de RFF en 1997, puis, en 2005, avec la prise en compte financière des TET (Trains d’équilibre du territoire) par l’État après les protestations des régions devant les suppressions de trains Corail par la SNCF.

Jacques Auxiette qui, dans ses propositions présentées au nom de l’ARF, souligne l’importance du rôle désormais retrouvé de l’État, amorce la reprise de ce monopole dans les Pays de la Loire. Estimant que « la clarification est revenue », notamment grâce à la franche prise en main des TET par l’État, il affirme l’unicité du réseau en récusant ce qui ressemblerait à un « fédéralisme ferroviaire » avec 22 réseaux régionaux qui finiraient par être classés « secondaires » et qui correspondraient à autant de pôles SNCF.

Au-delà des urgences, principalement les commandes de matériels régionaux et de TET, le responsable Transports de l’ARF estime que le pôle public ferroviaire doit être le « bras armé du Parlement et de l’État pour définir la politique ferroviaire de la Nation, de pair avec la loi de programmation », les régions devant « piloter avec l’État la mise en œuvre de la politique ferroviaire. » Cela devrait aller de pair avec des ressources fiscales régionales nouvelles (dédiées?) et une liberté des tarifs ferroviaires régionaux. S’ajoute « une compétence d’organisation en matière d’intermodalité » pour les régions afin de pouvoir assurer la coordination entre les transports des agglomérations et des métropoles, ceux des départements et les TER. Une fonction qui impliquerait leur participation à la « gouvernance des gares ».

Ni les recommandations de Jean-Louis Bianco, ni les propositions de Jacques Auxiette n’offrent de solution au problème de la dette de RFF. Et même si elles entendent « mettre fin à l’irresponsabilité des acteurs dans ce domaine ». Cette dette de 20 milliards d’euros, issue de l’État via la SNCF et « transférée » en 1997 à RFF, atteint désormais un montant de moitié plus élevé. On se contente aujourd’hui de proposer le paiement par l’État des charges liées à cette dette et de séparer de l’ensemble la partie vertueuse, celle qui serait liée aux investissements. « Une notion qu’il s’agit de faire comprendre à l’Europe », annonce Jean-Louis Bianco. La réforme reconduit, au détriment des capacités d’investissement du futur GIU, le carcan qui bride aujourd’hui RFF. Et ce, en perpétuant l’article 4 des statuts de RFF, en voulant « l’instauration d’une règle de limite des capacités de financement en fonction des projets » dont l’application serait suivie par l’ARAF.

L’exemple allemand, tant vanté pour sa vertu en matière budgétaire, devrait pourtant offrir des pistes, puisque nos voisins sont devenus experts dans la création de structures de confinement de dettes. En 1994, dans le cadre de la réforme ferroviaire, la dette de la DB, pourtant alors bien plus élevée que celle de la SNCF, avait été totalement résorbée.

Chaque entité composant le futur pôle public ferroviaire aura son propre conseil d’administration ou de surveillance, les nominations à ces instances étant de la responsabilité directe de l’État. Comme celle du Président du directoire du GIU (l’instance de direction exécutive du gestionnaire d’infrastructures) qui, en revanche, proposera à son propre conseil de surveillance la nomination des autres membres du directoire.

L’établissement mère, dont l’intitulé officiel reste encore à trouver, sera dirigé par un conseil d’administration de 18 membres. Il sera composé de six représentants de l’État, de trois élus issus des conseil régionaux, de trois parlementaires et de six représentants des personnels.

Le gestionnaire d’infrastructures unifié sera, en sus de son directoire, doté d’un conseil de surveillance de 18 membres. Quatre seront issus directement de l’établissement mère et quatre représenteront l’État. S’ajouteront quatre personnalités dites « qualifiées » (deux représentants des régions et deux représentants des autres entreprises ferroviaires) et six représentants des personnels.

Le transporteur sera également géré par un conseil d’administration de 18 membres dont la composition sera identique à celle du conseil de surveillance du GIU.

Toutefois, les deux représentants des entreprises ferroviaires seraient ici remplacés par deux représentants des clients.