Finances locales: un jeu d’équilibriste

Contexte économique et social dégradé, nécessité de poursuivre les investissements en vue des prochaines échéances électorales, multiplication des normes qui alourdissent les dépenses de fonctionnement, etc. Les collectivités doivent résoudre des équations dont la liste d’inconnues s’allonge un peu plus chaque année. En mal de visibilité, elles semblent attendre de pied ferme le fameux choc de simplification promis par François Hollande.

Portant sur l’exercice 2012, le dernier rapport annuel de l’Observatoire des finances des villes moyennes (OFVM) paru en décembre 2013 fait état d’une situation budgétaire déséquilibrée. Contrairement à la tendance observée depuis 2009, les recettes courantes de fonctionnement des collectivités locales engrangées en 2012 progressent (+ 0,8 %), mais moins rapidement que les dépenses courantes de fonctionnement (+ 1,2 %), débouchant ainsi sur une contraction de l’épargne de gestion (− 1,2 %). Autre fait marquant: la dégradation du solde des opérations financières qui s’est poursuivie sur la période étudiée, notamment du fait d’une augmentation de 3,7 % des charges financières. Représentant 4 % des dépenses de fonctionnement des collectivités, elles ont ainsi atteint 239,1 millions d’euros, soit 45 euros par habitant en 2012. Un niveau qui s’inscrit dans le prolongement de la hausse de 7,4 % de 2011, année au cours de laquelle l’environnement bancaire a connu une profonde mutation (restructuration de l’offre de financement suite au démantèlement de Dexia Crédit local, normes Bâle III, etc.).

En 2012, c’est plutôt la baisse des taux d’intérêt qui a pesé sur ces résultats avec le maintien par la Banque centrale européenne (BCE) des taux de refinancement à des niveaux historiquement bas. Moralité: « la corrélation entre la structure de la dette d’une collectivité et le poids des charges financières semble exister », soutient l’OFVM.

Plus modestement que lors de l’exercice 2011 (+ 14,4 %), les dépenses d’investissement ont tout de même progressé de 7,2 % en 2012. Peut-être s’agissait-il de mener à bien bon nombre de projets à court terme, du moins avant la fin des mandats des équipes municipales en poste? Pour autant, rapportées à l’épargne brute, la progression de 11,6 % des recettes d’investissement ne semble pas leur avoir donné suffisamment de marge de manœuvre pour leur permettre d’opter pour l’autofinancement sur l’intégralité de leurs besoins et ne pas recourir à des leviers extérieurs. Du coup, elles ont dû continuer à s’endetter. Ainsi, en 2012, le recours à l’endettement a couvert 7 % des investissements, alors que le besoin résiduel n’était que de 3 %, laissant aux villes la possibilité d’abonder légèrement leur trésorerie.

Plus globalement, au 31 décembre 2012, l’encours de dette des villes moyennes s’établissait à 6,3 milliards d’euros, soit 1 180 euros par habitant. En terme de répartition, cet encours s’est schématiquement composé d’emprunts simples, c’est-à-dire de contrats à taux fixe ou variable basés sur des indices de la zone Euro (Euribor par exemple) à hauteur de 78 %, et d’emprunts structurés, mêlant un prêt bancaire classique et un ou plusieurs dérivés, dont les intérêts sont déterminés selon l’évolution d’un indice sous-jacent non standard (taux de change, différentiel entre un taux long et un taux court, écart de valeur entre deux indices d’inflation, etc.) à hauteur de 7 %.

Fin 2012, plus des trois quarts du stock de dette des villes moyennes étaient détenus par trois établissements: Dexia Crédit Local/Société de Financement Local (SFIL), la Caisse d’Épargne et le Crédit Agricole. En 2012, comme les années précédentes, Dexia Crédit Local, à qui succède la Société de Financement Local depuis 2012, s’est positionné comme le premier possesseur de dette des villes moyennes puisqu’il détenait 35 % de leurs encours. Cependant, cet établissement ayant cessé de produire de nouveaux prêts, sa part continue de décroître, tant en valeur absolue (− 7,9 % entre 2011 et 2012 et − 13,0 % entre 2008 et 2012) qu’en valeur relative (− 3,9 points de part de marché entre 2011 et 2012 et − 6,5 points entre 2008 et 2012).

Pour l’exercice 2013, l’OFVM pointe la nécessité pour les municipalités de remodeler leurs ressources et leurs circuits financiers en prévision des dispositions du pacte de confiance et de responsabilité dévoilé par le gouvernement il y a un peu plus de six mois. Prévoyant une économie sur les concours financiers de l’État aux collectivités d’1,5 milliard d’euros en 2014, les communes et intercommunalités devront ainsi se passer d’une contribution de 840 millions d’euros, là où les départements et les régions se verront amputer respectivement de 476 et 184 millions d’euros. Une situation qui devrait perdurer en 2015 à hauteur d’1,5 milliard d’euros supplémentaires.

Pour équilibrer la balance, l’exécutif a proposé une parade: augmenter la dotation globale de fonctionnement de 120 millions d’euros supplémentaires. Cela se ferait via une montée en puissance du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) – instaurant un partage des ressources au sein du bloc communal – qui passera de 360 à 570 millions d’euros en 2014. S’y ajouteraient la création d’un fonds de soutien pour le traitement des emprunts toxiques doté d’un budget de 50 millions d’euros par an, la décentralisation des fonds européens au bénéfice des régions comme des départements et l’amélioration de l’accès aux crédits pour les emprunts des collectivités locales. « Bien que ne représentant qu’environ 1 % des recettes fiscales du bloc communal, au niveau individuel, l’impact de ce fonds n’est pas tout à fait neutre sur les budgets locaux », précise l’OFVM.

Se livrant au même exercice que l’OFVM, l’Observatoire des finances locales (OFL) s’attelle lui aussi à analyser les comptes des collectivités dans le cadre d’un rapport annuel publié en juillet dernier. Son constat est clair: si 2012 était une année compliquée pour les départements, 2013 promet de l’être tout autant. En effet, atteignant 56 milliards d’euros en 2012, les dépenses de fonctionnement continuent de progresser (+ 3,1 %), tandis que les recettes de fonctionnement ont marqué le pas (+ 0,7 %) à hauteur de 63,7 milliards d’euros.

Là aussi, ce différentiel a un impact sur l’épargne brute (− 13,9 %) et sur l’épargne nette (− 1,4 %) utilisée au financement des investissements. In fine, le montant des investissements réalisés par les départements s’est donc élevé à 11,9 milliards d’euros (− 1,1 %) en 2012. « L’autofinancement s’étant contracté et le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) s’étant réduit en raison de la baisse des investissements de l’année précédente, les départements ont fait davantage appel au secteur bancaire », souligne le document. Avec un volume d’emprunts supérieur de 5,9 % par rapport à 2011, la dette des départements atteint 31,1 milliards d’euros en 2012. En supposant que toute l’épargne brute soit consacrée au remboursement de la dette, les départements auraient besoin de 4 ans pour apurer leur dette contre 3,5 ans en 2011.

Dans ses prévisions pour l’exercice 2013, l’OFL table sur une nouvelle baisse de l’épargne brute résultant d’une hausse des dépenses de fonctionnement (+ 2,7 %), plus rapide que celle des recettes en raison d’une progression attendue des transferts versés aux ménages, des subventions de fonctionnement et des participations (+ 3,0 %), ainsi que des charges salariales (+ 2,2 %). De son côté, l’évolution des recettes de fonctionnement devrait être plus limitée que celles des dépenses (+ 2 %). Enfin, les dépenses d’investissement devraient rester quasiment stables en 2013, avec d’un côté un accroissement de l’investissement direct, et de l’autre un désengagement dans les subventions d’équipement accordés.

Conclusion: « les départements devraient faire appel au marché bancaire pour des montants semblables à ceux de 2012 et leur stock de dette devrait encore augmenter pendant l’année 2013 », prévient l’OFL.

Créée le 23 janvier 2013 suite au démantèlement de Dexia, la nouvelle banque des collectivités locales ambitionne de sécuriser dans la durée l’offre de financement aux collectivités. S’appuyant sur la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et La Banque postale (LBP), cette structure s’est déjà illustrée en 2013 avec un volume de prêts moyen et long terme de 3,5 milliards d’euros. Elle table sur un rythme de croisière de 5 milliards d’euros par an à terme.

Concrètement, les prêts sont distribués par LBP, tandis que la CDC assure le refinancement de ces prêts destinés au secteur local.

Annoncée par François Hollande lors du congrès des maires 2012, la mise en place d’enveloppes thématiques sur fonds d’épargne est effective pour la période 2013-2017. À la clé: 20 milliards d’euros de prêts à très long terme. Leur mission: soutenir des politiques publiques jugées prioritaires ou structurantes, comme les infrastructures de transport. Chaque année, la CDC proposera ainsi aux collectivités territoriales, pour un montant global de 5 milliards d’euros maximum, des prêts d’une durée de 20 à 40 ans.

Née le 22 octobre 2013 sous l’impulsion de 12 collectivités, l’Agence de financement des collectivités locales (Agence France locale, AFL) accordera ses premiers prêts à la fin de cette année.

Sa feuille de route? Permettre aux collectivités d’être autonomes en se finançant par elles-mêmes, sécuriser leur capacité d’investissement, diversifier leurs sources de financement et leur proposer des prêts avantageux. Son mot d’ordre? Aucun prêt structuré mais seulement à taux fixe ou variables simples.

À terme, elle entend répondre à 25 % des besoins de financement des collectivités avec environ 4 milliards d’euros par an.