Aménagement du territoire Facteur d’adhésion ou de rejet, la concertation publique est une étape clé dans l’élaboration d’un projet de transport. Prise sous le prisme du Grand Paris, elle semble avoir porté ses fruits sur le volet transport, mais pas sur la gouvernance.
Alors que le concept de démocratie participative émerge depuis déjà plusieurs années, tester la viabilité d’un projet auprès de la population concernée fait partie intégrante du cadre réglementaire de la réalisation d’un programme de transport, d’infrastructure ou d’aménagement du territoire. Impossible de faire sans elle, la concertation publique semble, du moins dans l’imaginaire collectif, un lieu de rencontre. Pour autant, représente-t-elle celui de l’adhésion? Rien n’est moins sûr.
À l’occasion d’un débat organisé le 20 février à Paris par le think-tank Décider ensemble, son influence dans le projet du Grand Paris a été passée au peigne fin. À l’issue de cette matinée de discussion, un consensus s’est finalement dégagé: la question des transports a massivement remporté l’assentiment du public, alors que la création de la métropole inspire davantage de méfiance.
Pour planter le décor, le think-tank a défini la concertation publique comme l’intégration d’acteurs non-institutionnels aux processus d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques. Qu’elle soit horizontale, c’est-à-dire entre les élus et les acteurs privés, ou verticale dès lors qu’elle intègre les partenaires sociaux et les concitoyens, le champ de la concertation publique ne doit pas se limiter à une simple réunion d’information ou à une opération de communication.
Dans cette logique, plusieurs participants ont rappelé qu’elle devait aussi s’étendre aux questions de fond, d’organisation ou de montage des politiques publiques. Dès lors qu’elle devient verticale, tout compte, et il s’agit également de porter une attention particulière aux non-dits. « Nous avons animé une centaine de réunions publiques relatives au Grand Paris. À chaque fois, entre 200 à 300 personnes se sont déplacées pour donner leur avis sur les projets présentés. Mais il y a aussi tous les autres que nous sommes allés rencontrer dans d’autres lieux de proximité comme les centres sociaux », se souvient Grégoire Milot, président fondateur de l’agence État d’esprit. Autre faux ami fréquemment rencontré sur le terrain: penser qu’une opinion ressortira forcément. « Tout le monde n’a pas un avis, il faut également en tenir compte », juge Grégoire Milot.
Conclusion: la concertation publique ne s’improvise pas et doit prendre en compte une multitude de paramètres. De leur côté, les agences rompues à ce genre d’exercice doivent aussi faire preuve d’une bonne dose d’adaptation, puisqu’elles sont aux premières loges des évolutions de la société et de la montée en puissance du sentiment de défiance des citoyens vis-à-vis des élus. « Nous observons une rupture de plus en plus marquée entre les habitants et les institutions », avoue Frédéric Gilli, économiste, géographe, et directeur délégué de la chaire Ville à Sciences Po.
Si les participants ont mis en avant l’idée d’une représentation identitaire, dont le sentiment d’appartenance s’exerce par l’usage fonctionnel ou par l’affranchissement de barrières physiques ou administratives, il semblerait que cette rupture entre les habitants et leurs élus se montre particulièrement criante sur les sujets du quotidien, propulsant donc les transports en première ligne. « Pour l’heure, la philosophie du Grand Paris bloque plus qu’elle ne fait rêver. Aux yeux de la population tout va déjà mal: la mobilité, la gouvernance, le logement, etc. Les gens ne comprennent pas pourquoi et refusent massivement l’urbanisation dont ils ne voient pas l’intérêt », souligne Marc Wiel, urbaniste et auteur de Grand Paris, sortir des illusions, approfondir les ambitions. Une incompréhension qui présente un risque dans la mesure où « le projet du Grand Paris est un thème éminemment politique qui n’aboutira pas sans l’adhésion de la population. Schématiquement, s’il ne se fait pas avec elle, il se fera contre elle », prévient Frédéric Gilli.
Dans ce contexte, l’un des challenges de la concertation publique serait aussi d’alerter les hommes politiques locaux et nationaux sur l’importance de créer des espaces de dialogue, de changer de pratiques de prises de décisions, aussi bien pour les projets à la dimension de la métropole que sur la question stratégique de la gouvernance. Cela implique notamment de dépasser la pratique de concertation traditionnelle en impliquant les citoyens dans toutes les étapes des projets métropolitains. Un exemple: « cette année, l’enquête publique relative à la ligne 15 du Grand Paris Express doit démarrer. Rétrospectivement, cette future liaison a été portée par les élus qui se sont mobilisés avec les habitants et sont parvenus à trouver une alliance technique avec la Société du Grand Paris et la RATP », précise Frédéric Gilli.
Surfant sur l’hypothèse que la construction du futur Grand Paris puisse offrir une possibilité d’inventer de nouvelles formes de participation citoyenne et de retisser un lien social, les participants ont unanimement remarqué des différences d’acceptation entre le versant technique et l’aspect gouvernance du Grand Paris. « Sur la question des transports, la qualité des débats a permis de faire ressortir un mode organisationnel rassurant et un chiffrage précis. En revanche, le sentiment d’urgence lié à la création de la métropole a été surévalué et a abouti à une perte de la maîtrise politique, laissant les citoyens dans le flou », regrette Marc Wiel. Un avis que ne partage pas Alexis Bachelay, député des Hauts-de-Seine et corapporteur de la mission de suivi du Grand Paris à l’Assemblée nationale, pour qui « il fallait que la métropole existe car elle reflétait l’engagement d’une étape décisive. Certes, elle n’est pas achevée, mais pour qu’il y ait une gouvernance, il fallait une institution pilote. »
En clair, l’objectif était donc de désigner un chef de file qui donnerait non seulement une impulsion au projet mais aussi une crédibilité politique à la future gouvernance. « Face aux habitants des 1 200 communes franciliennes, comment aurions-nous pu assumer notre incapacité à construire une métropole, là où d’autres agglomérations comme Marseille ou Lyon y sont parvenues? », interroge Alexis Bachelay.
Si la dimension symbolique semble donc avoir été l’un des leitmotivs du côté des élus, les entreprises se sont montrées plus inquiètes sur les aspects comptables. « Le périmètre purement administratif de la métropole du Grand Paris tel qu’envisagé ne tient pas compte des réalités économiques, sociales et urbaines. Il divise l’Ile-de-France en deux, laissant planer un doute sur l’équilibre des ressources », nuance Michel Valache, président de la commission de développement économique régional de la chambre de commerce et d’industrie de Paris Île-de-France.
Si le schéma de transport du futur Nouveau Grand Paris semble avoir remporté l’adhésion des habitants, il semble aussi avoir été plébiscité par les acteurs économiques et leurs salariés, du moins d’un point de vue théorique. « La consolidation de tous les projets d’infrastructure et la compétence d’une autorité régionale des transports, réaffirmées par la réforme de la décentralisation, constituent une évolution substantielle qui devra garantir les délais et les engagements pris sur les investissements », espère Michel Valache.
En outre, c’est aussi sur le volet économique que l’enjeu semble tout aussi important. Concerté en tant que citoyen, le public est majoritairement salarié et bon nombre de leurs déplacements se font de banlieue à banlieue pour se rendre sur leurs lieux de travail, un point d’arrivée pour lequel ils prennent encore rarement la parole. « Il existe actuellement un climat d’incertitude chez les salariés. Le transport et le logement figurent parmi leurs principales préoccupations, mettant à mal l’attractivité des entreprises. Il est en effet inquiétant de voir des jeunes demander leur mutation en province par crainte de ne pouvoir se loger et se déplacer correctement en Île-de-France », déplore Michel Valache. D’où l’importance de mieux les intégrer dans la boucle participative, voire décisionnelle. « Aujourd’hui, l’intégration des employeurs dans la gestion des transports franciliens se résume à un poste au conseil d’administration du Syndicat des transports d’Ile-de-France (Stif), alors que nous finançons 46 % de son coût de fonctionnement, soit environ 8 milliards d’euros chaque année », rappelle Michel Valache.