Prospective À l’aube de sa quatrième année d’existence, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires s’est livrée à un exercice d’introspection lors d’un débat organisé le 26 mars à Paris.
Dressant un bilan de son intégration dans le secteur, les discussions ont également porté sur l’évolution de ses compétences sous-tendues par le projet de réforme ferroviaire.
À la veille du début des débats parlementaires sur la future réforme ferroviaire, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (Araf) s’interroge. Où placer le curseur de la régulation? Comment positionner le régulateur? Jusqu’où arbitrer pour l’équilibre des rôles? Avec quelles prérogatives? Pour répondre à ces questions, les participants au colloque qu’elle organisait, le 26 mars dernier à Paris, n’ont pas manqué de décrocher quelques coups de griffes au projet de loi envisagé par le Gouvernement. « Préciser et compléter le rôle et le pouvoir du régulateur à la veille d’une réforme ne peut que favoriser la construction d’un système où se mêlent monopole naturel, activités concurrentielles et services publics », a tempéré à cette occasion Pierre Cardo, président de l’Araf.
Rétrospectivement, la constitution d’un régulateur semble avoir été inscrite dans une logique de continuité. « En 1997, la création de Réseau ferré de France (RFF) a introduit un loup dans la bergerie de la SNCF. En 2009, l’introduction de la direction de la circulation ferroviaire (DCF) par la loi relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires (ORTF) a été décriée par bon nombre d’observateurs qui ont estimé que c’était un placebo. À nos yeux, il s’agissait au contraire d’une avancée vers plus d’indépendance », a défendu Dominique Bussereau, député de Charente-Maritime et ancien ministre des Transports.
Instituée par la loi ORTF, l’arrivée de l’Araf dans le paysage ferroviaire a d’abord fait l’effet d’une bombe. « Être régulé lorsqu’on a l’habitude de tout faire a été un peu violent », a confié Sophie Boissard, directrice générale déléguée à la stratégie et au développement de la SNCF. Pour autant, à l’issue de ses quatre premières années d’exercice, le régulateur semble avoir trouvé ses marques auprès de ses interlocuteurs. « Même si l’Araf nous a parfois poussés dans nos retranchements, nous avons globalement été en phase avec les problématiques soulevées. Au final, cela a généré des sources de progrès en termes de performance ou de clarté des règles de fonctionnement », a reconnu Sophie Boissard.
En parallèle, le régulateur semble également avoir été aux avant-postes de la dégradation grandissante du secteur. « À l’heure actuelle, le système ferroviaire va dans le mur: la gouvernance n’est plus adaptée, RFF a hérité d’une dette délirante, l’État a laissé péricliter le réseau, les lignes à grande vitesse ont été développées de manière ambitieuse, mais sans financement et au détriment des liaisons TER », a résumé Gilles Savary, député de la Gironde et rapporteur du projet de loi portant sur la réforme ferroviaire à l’Assemblée nationale. Une situation qui a mis en exergue certaines limites. « Le régulateur actuel a émis bon nombre d’avis pertinents, mais dispose malheureusement de moyens de coercition insuffisants pour les exécuter », a poursuivi le député.
Dans le scénario envisagé par Frédéric Cuvillier, ministre des Transports, l’Araf devrait rencontrer des changements organisationnels, voyant ainsi son collège passer de sept à cinq membres. Mais pas seulement. Le projet de réforme prévoit en effet que le régulateur conserve la main sur l’accès transparent et non-discriminatoire au réseau, mais prévoit un transfert du code du réseau à un haut comité des parties prenantes du secteur créé dans l’esprit d’une commission de surveillance. « Je m’inquiète du rôle qui sera attribué au régulateur qui risque de voir ses compétences mises en retrait », a craint Dominique Bussereau. Un mouvement qui semble nager à contre-courant du processus de libéralisation ferroviaire engagé par la Commission européenne ces quinze dernières années. « La montée en puissance des agences régionales de régulation semble donc inéluctable », a tranché Gilles Savary.
Autre changement envisagé par le texte: la limitation du pouvoir décisionnel de l’Araf à l’émission d’avis simples plus facilement contournables, et non plus d’avis conformes plus contraignants. « Je compte déposer prochainement un projet d’amendement relatif au retour de l’avis conforme afin de réintroduire l’Araf dans son rôle de contrôle de la tarification et d’y inclure celle des gares. Le Gouvernement n’y semble pas hostile », a assuré le député de la Gironde.
Enfin, dans le cadre de cette réforme, le régulateur verrait aussi son champ d’action s’étendre à l’ensemble de la régulation financière. Un signal que Jacques Rapoport, président de RFF, a jugé positif: « le régulateur doit également nous aider à dénoncer un système financier à bout de souffle. Aujourd’hui, nous payons les salaires avec de la dette ». Une impasse tout aussi inquiétante aux yeux de la SNCF: « la dette du secteur atteint aujourd’hui 34 milliards d’euros. Même si la mutualisation de certaines fonctions comme les achats ou les services d’information devrait nous permettre d’aller chercher des marges de performance, elle ne nous permettra pas d’améliorer notre capacité d’autofinancement », a estimé Sophie Boissard.
Si le Gouvernement table en effet sur la mutualisation des fonctions de gestionnaire et d’exploitant pour améliorer l’équation économique du système, des doutes subsistent sur leur traduction opérationnelle. « De quelle manière les centres de maintenance et les stations services seront-ils accessibles? Chaque opérateur développera-t-il sa propre police ferroviaire, ou peut-on envisager une mise à disposition des équipes de la SNCF sans surcoût pour les nouveaux arrivants? », a questionné Gilles Savary.
Même interrogation au sujet de la gestion des gares aujourd’hui assurée par la filiale de la SNCF, Gares & Connexion. « Le projet de loi reste particulièrement imprécis sur cet aspect. Il pourrait être pertinent de les transférer sous la tutelle de RFF », a estimé Gilles Savary. Une proposition qui a immédiatement suscité une levée de boucliers de Jacques Rapoport. « Aujourd’hui, le développement des gares s’apparente à celui des aéroports, notamment sur l’aspect de gestion d’espaces commerciaux. C’est un métier que nous ne connaissons pas. Évitons de charger la barque, du moins sur les cinq prochaines années qui seront déterminantes. »
Créée par la loi no 2009-1503 du 8 décembre 2009, afin de « concourir au bon fonctionnement du service public et des activités concurrentielles de transport ferroviaire au bénéfice des usagers et clients des services de transport ferroviaire », l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (Araf) est en charge d’émettre des avis, simples ou conformes, relatifs aux projets de texte réglementaires concernant l’accès au réseau, la conception, la réalisation et l’utilisation des infrastructures et des matériels. En parallèle, elle est aussi en charge de publier, par le biais d’un avis conforme, le document de référence du réseau (DCR) regroupant l’ensemble des règles économiques, techniques ou administratives pour l’accès au réseau, ainsi que les redevances ou péages acquittés par les entreprises du secteur pour utiliser le réseau. Elle est en charge de la nomination ou de la cessation anticipée des fonctions du directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations qui, au sein de la SNCF, assure ces fonctions pour le compte de RFF. Également dans son champ d’action: le règlement des différents apparaissant à l’occasion de l’exercice du droit d’accès au réseau et la possibilité d’émettre un avis sur les décisions de l’Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) qui seraient jugées discriminatoires par un acteur. Enfin, elle s’assure qu’un service international de voyageurs, offert dans le cadre concurrentiel, a bien le transport international comme objet principal et ne compromet pas l’équilibre économique d’une convention de service public.