L’impasse du financement des mobilités terrestres

C’est le constat de l’impasse des systèmes de financement de nos infrastructures de transport qui arrivent à leur point limite.

C’est particulièrement le cas du système ferroviaire, dont la situation se révèle « problématique, [puisque] le déficit de financement est de l’ordre de 2,5 Md€ par an dont 1,5 Md€ de déficit structurel (hors développement), alors même que la part des subventions demeure dans les normes internationales. L’endettement, porté en majorité par RFF et que la réforme de 1997 [qui sépare le gestionnaire d’infrastructure et l’exploitant historique, ndlr] n’a pas permis de résorber, a été contenu entre 1997 et 2007 [avec une augmentation limitée à 4 Md€], notamment grâce à un sous-investissement de l’ordre de 10 Md€ dans le renouvellement des infrastructures, et à des cessions d’actifs de plus de 4 Md€. Depuis 2007, la dette du système ferroviaire a progressé de 11,5 Md€ (+ 35 %), malgré une hausse importante des concours publics en valeur absolue (qui accompagne il est vrai une hausse plus importante encore du trafic voyageurs) et une baisse des taux d’intérêt qui a opportunément permis de refinancer la dette à moindre coût. »

Le rapport de l’association TDIE (Transport Développement Intermodalité Environnement) constate qu’alors que le réseau doit réaliser « un effort sans précédent de modernisation et renouvellement[…], l’endettement(2) pourrait atteindre 80 Md€ en 2025, soit près du double de l’endettement actuel (44 Md€ en 2013). Une situation qui se complique en raison de l’effondrement du fret ferroviaire et du poids des coûts des TER sur les collectivités régionales, tandis que l’activité TGV de la SNCF » pâtit d’une faible croissance du trafic et de la forte hausse des péages(3).

Reprenant une partie de l’argumentation de la Cour des comptes sur le TGV, publiée il y a quelques semaines, le rapport affirme que « plus fondamentalement, se pose la question du rôle d’aménagement du territoire qui a été dévolu au TGV (230 villes desservies par le TGV contre moins de 50 en Allemagne, en Italie, en Espagne et au Japon), sans considération de rentabilité », une affirmation pour le moins hardie(4).

Côté transports urbains, c’est « la progression rapide des dépenses qui n’est pas compensée par celle des recettes tarifaires qui devient préoccupante, alors que la ressource [du versement transport] ne semble plus pouvoir progresser ». Le rapport se focalise sur l’Île-de-France « où les recettes voyageurs (1,2 Md€) n’ont progressé que de 20 % en euros constants entre 2002 et 2012, alors que les dépenses d’investissement (1,9 Md€) ont progressé de 60 % et les dépenses d’exploitation de 48 %. »

En conséquence, la couverture des coûts d’exploitation est passée de 39 % à 31 %, une situation qui n’a pu être compensée que par la hausse de recettes du VT (+ 54 %), alors que désormais cet apport devrait être plus réduit et que le VT interstitiel (l’extension aux zones encore non couvertes) n’aurait qu’un effet limité en Île-de-France(5). Cette focalisation a l’inconvénient de la singularité de la région capitale, où les mécanismes de financement des transports sont atypiques et où le rôle de l’État est bien plus important qu’ailleurs. Et encore, elle n’aborde pas les changements que pourraient apporter la mise en place des futures métropoles qui totaliseront près des deux tiers des réseaux et des trafics des transports urbains en France…

Dans ce contexte, l’agence de financement des infrastructures de France (AFITF) « est confrontée à une impasse financière. Avec la suspension de l’écotaxe qui devait rapporter en année pleine près de 800 M€ à l’agence, le budget de 2014 a été bouclé avec de grandes difficultés, grâce à un abondement supplémentaire de l’État de 300 M€ et en reportant un grand nombre de projets, notamment dans le cadre des CPER ». Le rapport, réalisé avant le dernier revirement gouvernemental, tenait compte du dispositif de péage de transit poids lourd devant remplacer l’écotaxe début 2015 et qui dégagerait des recettes nettes affectées à l’AFITF d’environ 350 M€. Une piste qui depuis s’est refermée…

Alors que « l’entretien et la modernisation des réseaux constituent un enjeu crucial [puisque] si la qualité de ceux-ci devait continuer à se dégrader, l’ampleur des financements à rattraper serait considérable », estime le rapport qui passe en revue les investissements en cours et ceux nécessaires dans ce domaine(6). Aussi, dans tous les cas, ces investissements doivent passer avant ceux du développement des réseaux, selon une vision que les opposants à la démarche qualifieraient de malthusienne.

Aussi, les marges des décideurs se situeraient essentiellement dans les économies d’investissement et de fonctionnement. Dans le premier domaine, comme nos l’avons vu, la priorité doit être donnée à l’entretien et à la modernisation. Dans le second, « les expériences européennes montrent que la concurrence permet une réduction de 10 à 30 % des coûts d’exploitation, qui a pu atteindre 40 % en Allemagne pour les services ferroviaires régionaux de voyageurs, tout en garantissant une bonne qualité de service ». Constatation en forme d’injonction, mais qui oublie le fait que les autorités organisatrices régionales allemandes sont autrement mieux outillées que les nôtres. De plus, l’État fédéral joue pleinement son rôle d’organisateur du fer, quand notre réforme ferroviaire n’a même pas tranché la question de la propriété des matériels roulants, et qu’elle semble fermer les portes à toute forme d’ouverture à la concurrence.

Autre démarche préconisée, celle de la remise à plat de la consistance du réseau ferré et des dessertes ferroviaires dans le cadre d’une commission, comparable à Mobilité 21, qui réunirait acteurs et experts. D’emblée, l’étude suggère que « le remplacement par des autocars de certaines liaisons ferroviaires peu fréquentées peut permettre de réaliser des économies importantes, mais nécessite, compte tenu de l’extrême difficulté politique d’une telle décision, d’assurer des temps de parcours, une régularité et un confort au moins équivalents à ceux du train. » L’élargissement du débat à l’organisation de tous les types de dessertes ferroviaires est aussi évoqué pour le TGV (voir plus haut), comme dans le cas des « doublons entre TET et TER »(7).

Au-delà des accusations de démantèlement du réseau, ce serait plutôt l’échec récurrent de ce type de démarche depuis des décennies qui ferait problème, faute de schéma national des dessertes ferroviaires et de réelle coordination entre trains et autocars. Et ce, d’autant que la question des règles d’exploitation des lignes à faible trafic n’est pas posée… comme si seul le coûteux modèle SNCF était envisageable!

Parmi les autres pistes d’économies, l’étude évoque tour à tour une meilleure standardisation des matériels roulants, le « recours aux marchés-cadres pour bénéficier de l’effet volume », la dévolution de la maintenance des matériels aux constructeurs dans le cadre d’appels d’offres globaux, associant la livraison et maintenance des rames ou la création de sociétés d’acquisition de matériels roulants.

L’écotaxe est enterrée, les possibilités de progression des ressources du versement transport semblent épuisées, et « il semble difficile d’augmenter significativement la fiscalité »(8). Aussi, le levier restant est celui de la contribution des usagers sous diverses formes. Celle des « usagers de la route au profit des transports urbains semble souhaitable », avec la dépénalisation du stationnement, tandis que la mise en place d’un passeport urbain, étudiée par le Laboratoire d’économie des transports(9), aurait l’intérêt de contourner l’impopulaire péage urbain. C’est néanmoins l’augmentation des recettes tarifaires qui est avant tout mise en avant pour sortir de l’impasse des financements.

Si la lutte contre la fraude, « un manque à gagner de 500 M€ par an pour les opérateurs », fait consensus, les hausses tarifaires(10) sont moins évidentes à faire accepter. Il s’agirait d’augmenter la part de l’usager qui, comme en Île-de-France, serait « dans la fourchette basse de la moyenne européenne », notamment en visant les usagers « qui ont des ressources suffisantes », sans plus de précision.

Ainsi, le rapport s’interroge sur la pertinence de tarifications spéciales fondées sur le statut (étudiants, retraités, demandeurs d’emplois) sans tenir compte du niveau de revenus, et estime que le passage en télébillettique des titres de transport permettrait d’établir des tarifications liées à la consommation réelle des usagers, « en les incitant par exemple à éviter les heures de forte affluence ». Une autre proposition envisage de ne faire payer par l’employeur que les trajets domicile-travail, ce qui tendrait paradoxalement à réduire financements et fréquentation! Sans oublier la nécessité du recours à un contrôle généralisé des revenus et des déplacements…

Finalement, on constate qu’il n’y a pas d’outils de financement miraculeux, et que si « l’endettement obligataire peut constituer un complément des emprunts bancaires, les collectivités sont encore mal outillées pour emprunter directement sur les marchés financiers. » Et si les PPP (partenariats public-privé) permettent « d’étaler les dépenses d’investissement dans le temps », ils créent « un endettement avec surcoût, puisque le partenaire privé s’endette dans des conditions moins favorables que l’État ou les collectivités. » Et, ce que ne précise pas le texte, ils accroissent l’endettement futur…

TDIE est une association essentiellement animée par des élus, et on attend au coin de la rue l’expression de leur volonté politique face à ces complexités financières!