Même si 2019 n’est pas réellement considérée comme une date couperet, c’est celle qui est officiellement fixée par l’Europe pour l’ouverture à la concurrence des transports ferroviaires régionaux. Un véritable défi pour les TER qui s’ajoute à celui de l’irruption de l’autocar sur un marché dont les espaces concurrentiels restent encore à cerner plus précisément.
Dans quelles conditions pourrait s’opérer l’introduction de la concurrence dans les transports ferroviaires régionaux en France? Quatre ans – ou sept ans selon les étapes – avant la date officiellement fixée par l’Union européenne, la question reste posée. L’expérience du total manque de préparation qui, en 2005-2006, avait présidé à l’ouverture à la concurrence dans le domaine du fret ferroviaire, ne semble pas vraiment avoir servi de leçon aux pouvoirs publics. De plus, la feuille de route du Gouvernement sur les TET (trains d’équilibre du territoire, voir Bus & Car n° 981) fait preuve dans ce même domaine d’une prudence qui confinerait à l’autisme.
Une interprétation extrême a été illustrée par le discours d’Alain Vidalies, secrétaire d’État aux Transports. Le 7 juillet 2015, il estimait que les décisions sur l’expérimentation à l’ouverture à la concurrence des TET, proposée par le rapport Duron, ne relevaient « pas d’un choix [immédiat], mais d’un horizon 2019 ou 2022 », selon les interprétations(1), et qu’elles dépendraient de « l’adoption du volet politique du 4e paquet ferroviaire européen ». Toutefois, au-delà des seuls TET, la position gouvernementale paraît être de nature plus générale, voire de principe, une forme de non-décision qui a provoqué de très nombreuses critiques.
Dans un communiqué publié le jour de l’annonce du plan gouvernemental, le groupe Transdev rappelait que le rapport Duron « avait souligné […] les bénéfices qu’une ouverture régulée à la concurrence pouvait apporter à ce type de liaisons ferroviaires [et que des] expérimentations [auraient permis] de trouver de nouveaux schémas d’exploitation et de commercialisation [au lieu] de faire perdurer, pendant cinq ans encore, un système qui a pourtant montré ses limites et son inefficacité [puisque] le seul renouvellement du matériel roulant ne permettra pas d’éviter le déclin du rail face à la concurrence des autres modes. »
L’Association française du rail (Afra), qui regroupe les entreprises ferroviaires indépendantes, a également exprimé « sa vive déception », estimant que « les mesures annoncées ne garantissent pas le maintien des TET, et par conséquent la continuité du service public du ferroviaire sur l’ensemble du territoire […] Elles n’éviteront pas le déclin du rail, alors que se développe une forte concurrence intermodale par le biais de la libéralisation des autocars et le développement du covoiturage encouragés par la loi Macron. À force de reculer l’expérimentation, le Gouvernement fait finalement le choix de privilégier la route. »
Même déception pour la Fédération des industries ferroviaires (FIF) qui, par vocation, s’inquiète du manque d’ampleur du plan de renouvellement des matériels annoncés par Alain Vidalies à l’occasion de la présentation de la feuille de route le 7 juillet 2015. La FIF constate que « d’autres grands pays européens, confrontés à des difficultés similaires, ont fait des choix ferroviaires beaucoup plus offensifs », et estime qu’« au-delà de cette problématique, se pose celle de l’aménagement du territoire et de la continuité du service public ferroviaire […] avec le risque d’effets collatéraux sur les TER et le mode ferroviaire dans son ensemble ». À moins que, comme le pense Pierre Cardo, président de l’Arafer (l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières), l’ouverture du marché des transports intervilles à la concurrence des autocars ne serait pas aussi une façon d’exprimer « la volonté de préparer la SNCF à la concurrence », telle une stratégie s’apparentant à la technologie du « fusil à tirer dans les coins »!
Alors qu’on ne peut totalement séparer TET et TER à cause des nombreuses imbrications existantes entre les deux services, notamment en raison de la fonction intermédiaire des trains interrégionaux qui ont remplacé des TET, de nombreux acteurs du ferroviaire estiment que l’expérimentation de l’ouverture à la concurrence des TET aurait pu servir de véritable laboratoire au profit des TER. Ce serait une façon de se préparer à l’échéance 2019-2022, en ouvrant de nouvelles pistes et en permettant d’éviter les erreurs constatées au moment de l’ouverture du fret ferroviaire à la concurrence, erreurs qui ont pesé lourdement sur l’évolution des volumes du trafic(2). La volonté des régions en tant qu’autorités organisatrices des TER s’est, au fil du temps et depuis près de quinze ans, révélée bien plus affirmée que celle de l’État stratège pour les TET ou pour le fret, si tant est que ce secteur puisse relever au moins en partie de l’aménagement ferroviaire du territoire. La volonté semble encore manquer du côté de l’État.
L’ouverture à la concurrence des TER n’est pas aujourd’hui une priorité pour les régions qui seraient plutôt demandeuses de ressources pérennes pour financer leurs services ferroviaires. Elle n’est plus considérée comme un tabou absolu, quitte à n’être aujourd’hui qu’un moyen de pression vis-à-vis de la SNCF à l’occasion des négociations pour le renouvellement des conventions TER qui, fort opportunément pour l’exploitant historique, se déroulent jusqu’en 2018. Les durées d’application peuvent s’étendre de cinq à dix ans selon les régions!
Dans ce contexte, l’expérimentation de la concurrence pour les TET, engagée par l’État et qui aurait « essuyé les plâtres » dans ce domaine délicat, aurait permis aux régions de bénéficier d’un utile temps de recul et d’une sorte de justification politique pour sauter le pas après les élections régionales! Les échéances électorales, suivies dans la foulée des fusions interrégionales, devraient en grande partie rebattre les cartes, en raison des changements politiques attendus dans les exécutifs régionaux, avec l’arrivée d’équipes dirigeantes qui seraient, au moins en principe, plus favorables à cette ouverture à la concurrence(3).
Reste à savoir si ces questions feront réellement l’objet de débats durant la campagne des élections régionales. L’absence quasi totale de ce même sujet des transports au moment des discussions sur la fusion des régions avait déjà servi de fâcheux précédent en dépit de l’importance des enjeux (voir Bus & Car n° 964).
Quelles que soient les nouvelles conditions politiques qui pourraient se présenter à la fin de 2015, et compte tenu de l’importance de l’organisation à mettre en œuvre et des conditions préalables nécessaires, on ne devrait pas pour autant s’attendre à un rapide basculement de nombreux services TER vers d’autres opérateurs ferroviaires en remplacement de la SNCF.
On s’orienterait plutôt vers un long processus initié par la mise en place d’une armature législative ad hoc destinée à accompagner l’ouverture à la concurrence. Elle pourrait s’apparenter à une extension des domaines d’applications de la DSP (délégation de service public) en matière de transport, avec des durées de contrats adaptées aux spécificités du mode ferroviaire. Parallèlement, le renforcement des autorités régionales organisatrices de transport serait nécessaire pour élargir leurs compétences en matière de tarification et d’organisation des services, tout en tenant compte de la nouvelle extension géographique des régions.
Cette nouvelle organisation devrait aussi aborder la délicate question de la propriété effective des matériels(4) et de leur répartition géographique, et celle de leur maintenance, alors que la plupart des régions ont considérablement investi dans la construction de technicentres SNCF destinés à l’entretien des nouveaux matériels. Comme cette activité représente un marché non négligeable, il conviendrait de déterminer si elle doit être incluse dans les contrats de DSP avec l’opérateur ferroviaire, sous-traitée à des entreprises spécialisées ou confiée aux constructeurs. Sans oublier les solutions type ROSCO, selon le vocable britannique(5), ou de prise en main directe par les régions dans le cadre de régies, puisque les règlements européens OSP le permettent au nom de la subsidiarité.
Autant de questions qui restent encore sans réponses, puisqu’en dépit de nombreuses études et rapports, la problématique de l’ouverture des TER à la concurrence n’a pas été jusqu’à présent abordée par les différents acteurs autrement que par le prisme d’une politique générale.
La question a même été évacuée durant la discussion sur la réforme ferroviaire, comme si on n’avait pas voulu entrer dans le détail ni examiner toutes les solutions possibles dans un contexte où le débat reste soumis aux échéances électorales successives. Des pesanteurs persistantes qui risquent de reporter de nouveau les décisions à l’après 2017…
Les dispositions européennes font la distinction entre les trains qualifiés de commerciaux, libéralisés dès 2019, et les trains dits de service public qui seraient ouverts à la concurrence en 2022.
Ainsi, la suppression par Fret SNCF de centaines de gares fret spécialisées (céréales, bois, etc.) peu avant l’introduction de l’ouverture à la concurrence évoquait une politique de terre brulée.
Lors du débat parlementaire sur la réforme ferroviaire en 2013, Frédéric Cuvillier, secrétaire d’État aux Transports, pouvait affirmer sans crainte d’être contredit qu’aucun amendement favorable à l’ouverture à la concurrence n’avait été proposé par les élus régionaux!
Compte tenu de l’important renouvellement des parcs TER grâce aux acquisitions des régions depuis 2002, les matériels roulants d’origine SNCF seulement, beaucoup plus anciens, ne totalisent désormais qu’une faible part des effectifs.
Comme Rolling Stock Company. Ces entreprises spécialisées dans la location et dans la maintenance des matériels roulants ferroviaires offrent leurs services aux franchisés qui exploitent des réseaux ferrés.
« L’ouverture à la concurrence des TET dépendra de l’adoption du volet politique du 4e paquet ferroviaire européen. »
« L’ouverture du marché des transports intervilles est aussi une façon d’exprimer la volonté de préparer la SNCF à la concurrence. »