1. L’open data cherche sa place dans les transports

L’open data dans les transports serait-il un serpent de mer? Rappelons tout d’abord l’esprit de la démarche open data: il s’agit d’assurer la mise à disposition des données publiques, exploitables par toute personne, start-up ou organisation, dans le but de créer de nouveaux services numériques innovants au bénéfice des usagers et de la collectivité. Le mouvement de libération des données doit permettre une plus grande créativité numérique et débloquer les verrous du développement de nouvelles solutions numériques que les organisations publiques ou parapubliques n’ont pu ou su créer jusqu’à présent, faute d’esprit d’innovation. Sauf que les modalités et le périmètre de cette ouverture suscitent depuis le départ de nombreuses inquiétudes de la part du secteur des transports. Et pour ne rien arranger, le cadre législatif de ce dossier, déjà complexe d’un point de vue technique, économique et légal, est très perturbé, puisqu’il s’appuie sur pas moins de trois lois, déjà adoptées ou en cours d’examen…

Le projet de loi pour une République numérique, de la secrétaire d’État Axelle Lemaire, était censé aborder la question de l’open data pour tous les secteurs d’activité. Elle n’a été traitée qu’isolée, pour le seul secteur des transports, lors des débats parlementaires sur la loi Macron l’an dernier. Des amendements ont ainsi été déposés de manière inattendue, puis adoptés contre l’avis initial du gouvernement, qui préférait attendre l’examen du projet de loi numérique pour traiter la question à l’échelle de l’ensemble des secteurs d’activité plutôt qu’à la carte. Un épisode qui a donné lieu à un rétropédalage du gouvernement sur le périmètre de l’ouverture des données pour les acteurs du transport (voir encadré).

Toujours est-il que la loi Macron donne un premier cadre: accès aux données d’information voyageurs, diffusées librement et gratuitement, pour les services de transport régulier et de mobilité (autopartage, vélopartage, etc.); typologie des données (statiques, temps réel, arrêts, accessibilité pour PMR, tarifs, format ouvert); encadrement des conditions de réutilisation comme la non-altération des données, la non-dénaturation de leur sens, la mention de la paternité et de leur dernière mise à jour; dérogation au principe de gratuité justifiée par des coûts significatifs de mise à disposition; et surtout, mise en œuvre de ces mesures dans le cadre d’un code de conduite formulé par les opérateurs après homologation par les ministères des Transports et du Numérique.

Problème: le décret d’application de ce texte, attendu depuis la promulgation de la loi Macron en août 2015 et son entrée en application le 7 novembre, n’a toujours pas été publié, il est bloqué depuis 6 mois… Annoncé pour novembre 2015, puis finalement pour ce mois d’avril 2016, le décret a récemment été de nouveau modifié: délai de mise à disposition de données « dès que l’exploitant en dispose », le format des données est décrit comme « ouvert et réutilisable via une interface de programmation », et de nouvelles données requises pour l’autopartage et le vélopartage ont été ajoutées. Attendu dans les toutes prochaines semaines, il serait à l’étude au Conseil d’État avant publication au Journal officiel. Un code de conduite élaboré par l’UTP (Union des transports publics et ferroviaires) et la FNAM (Fédération nationale de l’aviation marchande) est quant à lui en attente d’homologation par les ministères des Transports et du Numérique. Dès le mois de septembre 2015, les grands opérateurs s’étaient rapprochés pour élaborer les grandes lignes du code de conduite commun, des échanges parfois tendus entre concurrents…

Un document final a tout de même été réalisé. « L’UTP a travaillé sur la proposition d’un code de conduite, élaboré avec la FNAM et commun aux opérateurs de mobilité, nous sommes dans la dernière ligne droite de son homologation par les services des ministères des Transports et du Numérique », explique Claude Faucher, délégué général de l’UTP. Ce code de conduite représente les positions de tous les grands opérateurs (SNCF, Keolis, Transdev, Agir, RATP, CarPostal France, etc.), même si « la signature de l’UTP n’engage pas automatiquement tous ses adhérents qui devront, chacun, volontairement y adhérer ». Rassurant, Claude Faucher pense que « 99 % des adhérents » suivront ce protocole, « nous avons travaillé avec toutes les composantes ».

Que contient ce code de conduite, un document de 5 à 6 pages? Les conditions d’ouverture des quatre grandes familles de données de la loi Macron: libre diffusion des informations avec la création d’espaces de mise à disposition, diffusion gratuite et clauses de tarification. Des annexes détaillent pour chaque opérateur les données existantes, tous les opérateurs n’ayant pas la même taille ni le même type d’activité, et donc pas les mêmes types de données. « Saisissant cette opportunité offerte par la loi, les grands opérateurs de transports, Air France, SNCF, RATP, Keolis, Transdev, etc., pour la plupart déjà engagés dans une démarche d’ouverture de leurs données, se sont associés pour élaborer un code de conduite commun », avait indiqué fin janvier le secrétaire d’État aux Transports Alain Vidalies, auditionné par le député Richard Ferrand, auteur du rapport d’information sur le bilan de la loi Macron. « Ce document a été adressé à mes services pour homologation, le Syndicat des transports d’Île-de-France (Stif), qui a inauguré son portail open data en novembre, a également transmis un protocole, L’instruction de ce dossier est en cours. »

Le travail de suivi de l’open data dans les transports est pourtant loin d’être terminé. Après la loi Macron, le projet de loi pour une République numérique de la secrétaire d’État Axelle Lemaire s’est saisi du sujet qui, à l’origine, lui était dévolu. Et la secrétaire d’État compte aller plus loin dans l’open data avec cette loi, présentée en Conseil des ministres le 9 décembre 2015 en procédure accélérée et adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale le 26 janvier. De quoi remettre à plat ce qui a été obtenu dans la loi Macron par le secteur des transports, notamment sur la place accordée aux codes de conduite et au modèle freemium? Le risque existe, mais il n’est le seul. « Si la question de l’open data dans la loi Macron portait uniquement sur les transports, la loi numérique a vocation à couvrir tous les secteurs de l’économie française, mais aussi de la sphère publique, notamment en élargissant son périmètre à toutes les données qui concourent à la mise en œuvre des services publics et répondant à une définition de donnée d’intérêt général », explique Claude Faucher, délégué général de l’UTP.

Plus que les simples données publiques des administrations, il s’agit ici de faire entrer dans la sphère publique les données gérées par des opérateurs privés, comme par exemple celles relatives à la production du service de transport, y compris les comptes-rendus de réunions, les données de marché de DSP, mais aussi celles produites à l’occasion de l’accomplissement du marché, concernant la maintenance et la sécurité. « Cela pose un sérieux problème, car une partie de ces données relève du secret industriel et commercial, du savoir-faire des opérateurs et des entreprises, ce sont leurs actifs », plaide l’UTP. De plus, la diffusion de ces données n’est pas toujours prévue dans les contrats entre la collectivité et l’opérateur privé.

Les autres risques soulignés par l’UTP concernent le coût de mise à disposition de ces données par les opérateurs, mais aussi, in fine, les collectivités qui se verront répercuter les frais, ou encore le risque d’extraction et d’utilisation biaisée de ces données par de grands acteurs du Web. « Si nous sommes favorables à l’ouverture nécessaires à l’information des voyageurs données voyageurs, nous considérons que l’ouverture des données relatives à la production du service est contre-productive » souligne Claude Faucher. Lors de l’examen en procédure accélérée à l’Assemblée nationale, cette disposition n’a toutefois pas été retenue: les services publics industriels et commerciaux (Spic), tels que la SNCF ou la RATP, ont été exemptés de l’ouverture de leurs données au titre de la protection du secret industriel et commercial des entreprises exposées à la concurrence, malgré des amendements multiples allant dans le sens d’une obligation de publication.

Un point positif pour les opérateurs de transport, mais qui sera réexaminé au Sénat avant un éventuel passage en commission mixte paritaire en cas de désaccord entre les deux instances. Un amendement allant dans ce sens a d’ores et déjà été déposé au Sénat. « La jurisprudence n’est toujours pas stabilisée concernant la protection du secret commercial et industriel », regrette l’UTP qui souligne également la multiplicité des textes de lois. « La question de l’ouverture des données est ainsi partiellement traitée dans plusieurs textes de lois et génère de l’insécurité juridique due à des problèmes d’articulation. » Loi Macron, transposition des directives marchés et concessions, modification de la loi Cada de 1978 (Commission d’accès aux documents administratifs) qui encadre l’accès aux documents publics, sans compter la loi Valter sur la gratuité des données publiques, portée par le secrétaire d’État en charge de la Réforme de l’État et de la Simplification, adoptée le 17 décembre et dont les décrets sont attendus mi-avril, la liste est longue.

Quelles seront au final les dispositions open data qui s’appliqueront aux transports? Quelle loi aura le dessus en cas de modalités contradictoires? La question, comme les données, reste ouverte pour plusieurs mois.

L’arrivée impromptue du sujet de l’open data dans les transports dans le cadre de la Loi Macron a donné lieu à certaines critiques de la part des partisans d’une ligne « pure open data ». C’était d’ailleurs l’esprit initial de ces amendements surprise, déposés lors de l’examen de la loi Macron. Plutôt ambitieux à l’origine, en termes d’ouverture des données, le projet a rapidement braqué les grands opérateurs de transport, tous pris de court par son orientation très libérale et ne tenant pas compte de leurs demandes exprimées dans le rapport Jutand. « Les données des services réguliers de transport public de personnes sont diffusées librement, immédiatement et gratuitement, en vue d’informer les usagers et de fournir le meilleur service », annonce le préambule du texte.

Rapidement, le gouvernement rééquilibre le texte avant son adoption définitive, « suite à des concertations menées entre-temps », pour introduire plusieurs nouveautés formulées par le rapporteur, dont la plus atypique est celle de la possibilité offerte aux opérateurs d’adopter une charte ou un code de conduite qui les dédouanerait de l’application stricto sensu des mesures comprises dans le règlement. Les conditions techniques « de diffusion, de fourniture et d’actualisation des données » pourront être définies par les opérateurs dans le cadre de codes de bonne conduite, seuls ceux qui n’y adhèreront pas se les verront fixées par décret. Cette disposition, pour laquelle on considère que le seul engagement de ses signataires suffit à prouver leur application correcte des principes, constitue un point important en faveur des demandes défendues par les opérateurs, mais il est perçu comme un recul.

Interrogé par le journal en ligne Next INpact, le député et rapporteur Gilles Savary (PS) expliquait la nécessité d’obtenir un « compromis ». « Nous étions partis sur la nécessité absolue de l’open data, nous pensons que c’est absolument essentiel dans le domaine des transports où cela peut amener beaucoup de bénéfices aux usagers. D’un autre côté, il n’y a pas de raison, si ces données ont de la valeur, qu’elles dépossèdent l’entreprise qui les produit et qui est obligée de les rendre publiques, c’est la raison pour laquelle il y a eu cet amendement (…) qui reste évidemment une étape entre le tout open data qui était notre horizon de départ et un open data plus limité, de façon à ce que l’on puisse raisonnablement améliorer les services aux personnes, sans trahir ce qui pourrait être assimilé à un secret commercial. »

Plus tranchée, l’association militante Regards Citoyens, considère que « si l’objectif d’Emmanuel Macron était d’avoir recours à un code de conduite, il n’avait pas besoin de passer par une phase législative et une discussion au Parlement, la vérité sur ce dossier, c’est que le ministre de l’Économie et le rapporteur à l’Assemblée ont plié face au lobbying intensif des anti-open data du transport. »

Deux lois, autant de décrets et des calendriers encore mouvants encadrent ce qu’il en sera de l’open data dans les transports publics.

1. Loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite loi Macron

• 10 juillet 2015: adoption du projet de loi à l’Assemblée nationale en application de l’article 49-3.

• 7 août 2015: promulgation de la loi.

• 7 novembre 2015: entrée en vigueur de la loi.

• À venir: homologation par les ministères du Transport et de l’Économie du code de conduite établi par l’UTP et la FNAM, signature des décrets d’application concernant l’article 4 de la loi Macron.

2. Loi pour une République numérique

• 9 décembre 2015: présentation en Conseil des ministres du projet de loi pour une République numérique en procédure accélérée.

• 26 janvier 2016: adoption en première lecture à l’Assemblée nationale et transmission au Sénat.

• 22 mars: travaux de commission au Sénat.

• À venir: discussion en séance publique au Sénat du 26 au 28 avril. Le 3 mai, réunion des commissions mixtes paritaires, avant une deuxième lecture à l’Assemblée nationale, adoption du projet de loi, promulgation, signature des décrets d’application.