4e paquet ferroviaire

La « concurrence libre et non faussée » serait-elle un dogme intangible? Elle semble en tout cas rester un incontournable de la panoplie politico-idéologique de la Commission européenne. Même si, poids des lobbys de toute provenance oblige, son principe est très souvent battu en brèche pour aboutir à de nombreux compromis. Et c’est sans doute dans le domaine du rail que son application la plus stricte s’est heurtée au maximum de difficultés, pour d’évidentes raisons de résistances de la part des différents acteurs de la filière. Mais ces difficultés sont aussi et surtout liées aux spécificités techniques et organisationnelles du mode ferroviaire.

Les transports aériens et routiers sont bien plus libres quant à leurs infrastructures dont les coûts sont, pour l’essentiel, assumés par d’autres que les opérateurs eux-mêmes. Le fer est avant tout un mode intégré, c’est-à-dire que l’interaction entre l’infrastructure et les matériels roulants est aussi totale qu’indissociable(1). La part d’une infrastructure, à la fois dédiée et exclusive, est considérable dans les coûts du système ferroviaire. Elle pèse donc bien plus dans le modèle économique du rail que dans celui des autres modes de transport.

Face à cette réalité complexe, les experts de la Commission européenne se trouvaient sur un terrain très singulier qui a quelque peu émoussé l’application du dogme. D’autant que les aléas – parfois tragiques, accidents meurtriers multiples à l’appui – de la libéralisation ferroviaire britannique avaient de quoi interpeller les décideurs européens. Aussi, se sont-ils avancés à petits pas, associant ouverture du marché et régulation qui s’avère nécessaire pour assurer à tous les acteurs des conditions équitables d’accès au marché.

Cette démarche s’est concrétisée sous la forme des paquets ferroviaires. Il s’agit d’ensembles législatifs, réglementaires et techniques, ce dernier aspect prenant au fil du temps de plus en plus de place, comme si l’idéologie avait dû céder devant la complexité de la réalité. En même temps, on prend conscience de la nécessité d’investir dans le rail, après des décennies de priorité donnée à la route, priorité encore affirmée lors de l’intégration des pays d’Europe centrale à l’Union européenne. C’est la naissance du principe des grands corridors ferroviaires transeuropéens, intégrés dans un vaste réseau de transport multimodal: le RTE-T, réseau de transport transeuropéen (TEN-T, en anglais).

Le 1^er paquet a été adopté en 2001. Il avait été précédé par la désormais célèbre directive européenne 91-440 qui, dès 1991, donnait les clés d’une séparation comptable puis institutionnelle entre les infrastructures ferroviaires et leur exploitation(2). À l’origine, cette démarche était destinée à donner une réelle transparence aux coûts du mode ferroviaire, pour mieux les comparer à ceux des autres modes. Ce premier paquet visait à ouvrir à la concurrence les services de fret internationaux sur les réseaux transeuropéens. Il était assorti de clauses de précaution, destinées à permettre un « traitement équitable » entre les diverses entreprises ferroviaires opératrices de fret.

Le 2^e paquet ferroviaire, adopté en 2004 et appliqué en deux temps, à partir du 1^er janvier 2006 et du 1^er janvier 2007, a ouvert à la concurrence l’ensemble des services de fret ferroviaire européens, en trafic international puis national. En même temps, étaient mises en place des agences européennes et nationales spécialisées, principalement dans la sécurité(3).

Le 3^e paquet a été adopté en 2007. Il a, en principe, ouvert les services ferroviaires internationaux de voyageurs au marché concurrentiel, tout en leur offrant des possibilités de cabotage national(4).

Le 4^e paquet ferroviaire a été adopté par la Commission européenne le 8 octobre 2015. Sous réserve de modifications, qui seront sans doute apportées ultérieurement par le Parlement européen, il concerne aussi bien l’aspect politique que technique. Le premier vise entre autres à définir les modalités d’ouverture à la concurrence des services ferroviaires nationaux. Le second aspect a pris une dimension décisive, car portant sur la sécurité et l’interopérabilité, il devrait permettre de réduire les coûts des procédures d’accès aux réseaux européens.

Un résultat du 4^e paquet ferroviaire a été diversement apprécié. Il pourrait repousser à 2020, voire 2026, l’ouverture à la concurrence, car grâce à de nombreuses dérogations possibles, le Conseil européen laisse le choix aux États jusqu’à ces deux horizons. Les législateurs pourront en effet opter pour l’attribution directe et la mise en appel d’offres des services ferroviaires régionaux et nationaux, comme les TER et les TET en France. Le texte laisse aussi jusqu’à dix années de délai de validité pour les marchés attribués d’ici 2022 dans les conditions précédentes, donc sans la mise en concurrence.

« La cohérence du système ferroviaire français, désormais organisé en un grand groupe public intégré, a pesé dans les débats européens. » Tel est le commentaire plutôt sibyllin du secrétariat d’État aux Transports. Il estime par ailleurs que l’« ouverture à la concurrence ne peut constituer une fin en soi, [même si] l’opérateur de transport SNCF Mobilités a mis en place toutes les mesures nécessaires pour garantir un accès transparent et équitable au réseau ferré français. » Cette satisfaction n’est pas partagée par les opérateurs privés. Transdev parle même « d’un recul sans précédent en matière de politique européenne ferroviaire », et estime qu’en raison de « la fermeture programmée de certaines lignes TET […] le déclin ferroviaire est déjà en marche en France. » Voilà qui laisse entendre que du côté de l’ouverture à la concurrence, ce 4^e paquet serait un « coup pour rien ».

Le texte précise toutefois que les services dits « commerciaux », donc non subventionnés, comme les TGV en France, seraient ouverts d’ici 2020, mais « dans le respect du cadre social national » et sans devoir porter atteinte aux services exploités avec l’aide publique comme les TET et les TER. Ce n’est donc qu’en 2026 qu’un nouveau régime sera mis en place pour l’attribution des contrats de service public. Il permettra aux AOT (autorités organisatrices de transport) de choisir entre l’attribution directe et l’appel d’offres concurrentiel.

« Libéralisation impossible », et « maintien d’entraves profondes », estimait déjà bien avant la signature du compromis une étude(5). Dans ces conditions, elle évoquait même la nécessité d’un éventuel 5^e paquet ferroviaire, car le 4^e devait plutôt se concentrer sur son « pilier technique », déjà bien fourni avec la normalisation et l’homogénéisation des réglementations techniques(6). Cette démarche pratique est d’ailleurs chaudement préconisée par les industriels du secteur, d’autant que face au découplage total, entre gestionnaires d’infrastructures et opérateurs, promu par la Commission européenne, on assiste à un « compromis incertain sur les relations entre ces gestionnaires d’infrastructures et les entreprises ferroviaires », note l’étude. Ce phénomène est illustré ces derniers mois par les résistances du couple ferroviaire franco-allemand et par la réforme ferroviaire française qui consacre le principe d’un système intégré! On peut rappeler que durant des années, et avant de le rejeter brutalement en 2010, la Commission avait mis en avant l’intérêt de la réforme allemande. Elle sauvegardait le principe d’intégration, avec la réunion dans une même holding du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire DB Netz et de l’exploitant historique DB AG, modèle allemand repris par la plupart des réseaux ferrés européens!

Cela dit, les acteurs du ferroviaire espèrent que le « temps de la stabilité législative devrait enfin venir », résume Matteo Mussini, responsable des affaires publiques et des opérations à la communauté européenne du rail (CER). Il estime que « le 4^e paquet ferroviaire doit être l’occasion d’offrir un volet technique ad hoc dans le domaine de l’interopérabilité ». Quant à l’évolution vers une plus grande ouverture du marché, elle est inéluctable et « a déjà porté ses fruits, par exemple en matière de transparence des coûts », même si « la Commission européenne a subi une défaite dans le domaine de la séparation totale entre gestionnaires d’infrastructures et opérateurs ». La concurrence devrait à (long) terme amener une recomposition et une « concentration des opérateurs », principalement dans les petits réseaux comme en Belgique. Une concentration qui pourrait avoir l’inconvénient de faire naître de nouveaux monopoles, privés cette fois, et tout aussi complexes à réguler!