Les limites de l’action des nouvelles métropoles sont d’abord financières, même si leurs budgets cumulés ne sont pas négligeables. Ils représentent en effet l’équivalent de 70 % de ceux de la totalité des régions, hors Île-de-France.
Les budgets des métropoles sont en moyenne de 173 € par habitant. Ce chiffre cache toutefois de très fortes disparités, les écarts allant de un à trois entre les extrêmes, Marseille (91,6 €) et Strasbourg (279,5 €).
Aux moyens manquants s’ajoutent des obstacles institutionnels. En effet, l’action des métropoles se trouve encadrée par la loi NOTRe (nouvelle organisation territoriale de la République) qui fixe notamment les périmètres des schémas territoriaux élaborés par les régions. Cela a des incidences sur l’action des métropoles, puisque cela implique que « les orientations du schéma régional […] applicables sur le territoire d’une métropole, de la métropole d’Aix-Marseille-Provence et de la métropole de Lyon [dont les statuts sont particuliers, ndlr] sont élaborées et adoptées conjointement par le conseil de la métropole concernée et par le conseil régional ». C’est ce qui explique la participation de métropoles à des opérations des CPER 2015-2020.
Pourtant, en sus des obstacles financiers, on imagine les conséquences de ce cadrage législatif. On pointe surtout le risque d’immobilisme en raison d’orientations politiques opposées entre une métropole et sa région. Cet immobilisme pourrait être encore plus accentué dans le domaine des transports, quand la concrétisation des projets sur le terrain peut souvent s’étaler sur plusieurs législatures!
Après les élections régionales de décembre 2015, il s’avère que dans neuf régions sur douze (hors la Corse), la nouvelle couleur politique de la région n’est pas celle de la métropole. Le cas de Paris et de l’Ile-de-France apparaît d’ailleurs comme le plus complexe, même si, du côté des transports, le coup de pouce de l’État, projet du Grand Paris à l’appui, peut jouer un rôle de levier dont ne bénéficient pas les autres métropoles. Toutefois, la situation parisienne s’avère d’autant plus délicate qu’avant même les élections régionales, la mise en place de la métropole était l’occasion de tiraillements et divergences entre la région Île-de-France, Paris et ses partenaires de la première couronne.
Cependant, plus encore que les classiques rapports de forces politiques, c’est la conjoncture politique qui pose problème, alors que son calendrier est dès maintenant soumis aux échéances des élections présidentielles de 2017. Cette situation risque de mettre entre parenthèses, et durant de nombreux mois, non seulement certains projets de transport, mais aussi la mise en place et le rodage des nouvelles règles de fonctionnement des métropoles, comme celles des rapports entre les métropoles et les régions.
Sur le territoire des 25 plus importantes agglomérations françaises, hors Ile-de-France, ce qui inclut donc toutes les métropoles existantes, ce sont près de 200 gares, haltes et points d’arrêts ferroviaires, tous géographiquement compris dans le cadre des périmètres transport urbain (PTU), qui ont disparu depuis 1938. L’on pourrait plus que doubler ce chiffre s’il fallait y ajouter les gares des chemins de fer départementaux et des tramways suburbains, ou prendre en compte les territoires qui correspondent aux aires urbaines.
Dès 1997, réalisée dans le cadre du Predit (Programme de recherche et d’innovation dans les transports terrestres), l’étude du Gart et du Systra, « Quand le tramway sort de la ville », analysait les raisons de ce phénomène, constatant que, depuis un demi-siècle, la plus grande partie des agglomérations régionales a « vu décroître le rôle joué par le chemin de fer urbain, suburbain et périurbain ». Ce recul serait la conséquence d’une « dynamique historique » négative, dans laquelle, durant des années, l’abandon des services ferroviaires urbains, suburbains et périurbains arrangeait finalement tout le monde: la SNCF qui, sous la pression de l’État, réduisait ses effectifs et ses charges; les autorités organisatrices de transport urbain qui, dans le cadre des PTU et avec l’aide du versement transport, développaient souvent une offre parallèle et concurrente aux voies ferrées; les régions qui conventionnaient les TER sans tenir compte de besoins suburbains en faveur desquels, il est vrai, aucune demande n’était exprimée par les autorités organisatrices urbaines. En effet, ces services ferroviaires étaient soit en conflit de compétence avec les AOT, soit hors zone d’application de ces mêmes compétences. En même temps, la SNCF développait des matériels non adaptés aux dessertes suburbaines et supprimait des arrêts rapprochés en agglomération pour accélérer les relations intervilles en fonction des demandes des régions. Hormis Lille et Lyon, où existaient déjà de véritables services banlieue, le constat était accablant pour le rail qui ne couvrait plus qu’environ 5 % du marché des déplacements périurbains calculés à une moyenne de 30 km des centres-villes.
Cette réalité était illustrée par une série d’inadéquations: celle des infrastructures par manque de capacité de gares et de lignes insuffisamment dimensionnées pour les heures de pointe; celle des dessertes et des matériels; celles résultant du mauvais état ou de l’abandon des gares; celles des fréquences non adaptées par absence de cadencement et ayant de faibles amplitudes de service; sans oublier celles liées aux vitesses insuffisantes, à la tarification rigide, au manque d’information et de coordination avec les autres modes de transport public.
Près de vingt ans après ce constat, la situation a évolué. Le développement des TCSP aidant, de nombreuses agglomérations ont compris l’intérêt des pôles d’échanges associant métro, tramway ou BHNS avec des gares urbaines qui réduisent l’encombrement des gares centrales, limitent les ruptures de charge et proposent des parcours d’accès alternatifs au cœur des agglomérations.
Dans de nombreuses villes et en accord avec les régions, l’utilisation des TER en zone urbaine a été facilitée par l’utilisation des titres de transport urbain dans les périmètres de transport urbain. Dans les métropoles, cette démarche s’est accompagnée de la création ou de la réactivation de gares et de haltes urbaines, comme à Bordeaux (Mérignac-Arlac), Grenoble (Université-Gières), Lyon (Gorges de Loup, Jean Macé), Marseille (Arenc, Picon-Busserine, Saint-Joseph, Saint-Antoine), Nantes (Pas-Enchantés, Gorges), Rennes (Pontchaillou), Strasbourg (Hoenheim) et Toulouse (Ramassiers, Lardenne, Labège).