Débat: la gratuité à tout prix?

La gratuité, sujet clivant par excellence… Pourtant, les participants aux 2^es Rencontres internationales des transports publics gratuits se sont accordés sur deux points essentiels: d’une part, l’importance prise par la question de la gratuité dans les transports collectifs, particulièrement en perspective des municipales; d’autre part, le manque d’études et de données qui permettraient d’objectiver un débat jusqu’ici très idéologique. Pour le reste des thèmes abordés (soutenabilité financière, impact sociétal et environnemental…) à Châteauroux, où se sont retrouvés élus, experts, transporteurs, et représentants des usagers à la mi-septembre, les avis divergeaient. Ainsi, sur la notion même de gratuité: « Il n’y a pas de gratuité! Il y a un transfert de coût d’une partie de la population sur une autre! », a martelé Louis Nègre, le président du Gart. Ce que ne niait pas Philippe Fournier, vice-président de Centre-Val de Loire, première Région à avoir instauré la gratuité des transports scolaires sur tout son territoire: « C’est un choix politique, un choix de société! Il faut offrir une alternative à la voiture, même à ceux qui ont les moyens. La gratuité totale est une nécessité. »

Une affirmation qui fait réagir Bruno Gazeau, le président de la Fnaut: « Pourquoi donner la gratuité à ceux qui n’en ont pas besoin? Pour remplir les bus de gens qui ont l’habitude d’utiliser leur voiture, il faut des transports publics performants en termes de fréquence, de cadencement, de ponctualité, de maillage. La qualité de service prime sur le prix. Or qui dit performant dit investissement. Pourquoi alors se priver des moyens de ceux qui peuvent se payer les transports publics? Il y a un risque de paupérisation et il ne faudrait pas que le manque de ressources se traduise par une réduction de l’offre comme on le voit actuellement dans les appels d’offres. La loi LOM confie la responsabilité de la mobilité notamment aux syndicats de communes. Comment vont-ils faire sans un minimum de moyens? Alors oui, la gratuité est nécessaire, mais elle n’est pas indispensable à tout le monde. Reste à savoir où on met le curseur… » Un avis partagé par Charles-Éric Lemaignen, le vice-président du Gart, qui insiste sur le fait que les réductions tarifaires au statut (étudiants, + de 60 ans…) n’ont pas de sens, et qu’il faut plutôt se référer à la capacité contributive de chacun.

À l’opposé de Patrice Vergriete, maire de Dunkerque et président de cette agglomération qui est récemment passée à la gratuité: « Il ne faut pas opposer gratuité et performance. La gratuité est, avec le tramway, le plus puissant choc psychologique possible pour transformer les pratiques de mobilité. Le report modal à Dunkerque depuis la gratuité est de 48 %! La billetterie correspondait à 12 % du coût des transports collectifs, soit 100 000 € par an. Ce n’est pas ça qui décide de l’investissement public! Et puis le passage à la gratuité ne fait pas que transformer la mobilité, il transforme la ville! » Ainsi, selon le maire, un quart du territoire de Dunkerque était consacré aux parkings et au stationnement. Or ces parkings seraient aujourd’hui vides à 30 %, et vont ainsi libérer du foncier où seront développés de l’habitat et du commerce. « Et ce n’est que la première étape de la transformation urbanistique de l’agglomération! Car déjà, des communes périphériques se rapprochent de la ville centre. » Soit un renforcement de l’attractivité métropolitaine. Autre impact, économique celui-ci: Le nombre de visiteurs en centre-ville a explosé, entraînant une hausse du chiffre d’affaires des commerces, notamment grâce au pouvoir d’achat récupéré par les dunkerquois avec la gratuité. « Il y a aussi un aspect social. Désormais, à l’image de Sainte-Julie (voir encadré), il y a une population qui se balade dans les bus, sans but précis, juste pour le plaisir. Comme une nouvelle convivialité. Oui, les bus sont devenus des lieux de vie sociale… », poursuit Patrice Vergriete.

Niort non plus ne veut pas opposer gratuité et performance Ainsi, grâce à la suppression de la vente, de la validation et du contrôle des titres de transport, la vitesse commerciale aurait sensiblement augmenté (voir encadré). Ce que confirme Malika Mazouz, du cabinet Iter, qui n’a pas constaté sur les réseaux gratuits de ralentissement des investissements ni du développement de l’offre. Une nécessité selon Didier Cazelles, DGA de Keolis France, en charge de la branche Territoires: « L’impact de la gratuité sur la fréquentation est immédiat, avec une augmentation de 25 à 30 %. Mais il y a ensuite un plafonnement, voire un grignotage s’il n’y a pas d’évolution de l’offre. Il faut conquérir mais aussi fidéliser. » De quoi apporter de l’eau au moulin de Bruno Gazeau et de Charles-Éric Lemaignen: « La gratuité n’a pas d’effet durable si elle n’est pas accompagnée d’une augmentation de l’offre. Il faut donc apprécier l’équation financière sur le long terme. »

La question du financement, notamment en perspective des investissements nécessaires à la transition énergétique, ne concerne pas que les réseaux gratuits, a ainsi souligné Guillaume Gontard, sénateur de l’Isère, rapporteur de la commission sénatoriale sur la gratuité des transports collectifs. « Dans la LOM, il y a peu de choses sur les transports publics », a souligné Bruno Gazeau après avoir rappelé que le financement des transports collectifs repose depuis la LOTI sur la participation du contribuable, celle des usagers et celle des entreprises avec le VT (versement transport). « Le forfait mobilité n’a pas été retenu, car les entreprises ne sont pas prêtes à le financer. Quant au VT, on n’est pas à l’abri d’une récession qui ferait qu’il serait moins productif. Tout ceci est extrêmement fragile! », estime-t-il.

Une analyse partagée par le Gart et son vice-président: « Attention! Aujourd’hui, le VT ou futur versement mobilité est contesté. Or sans VT, le transport public s’effondre! » Et de citer quelques chiffres: en province, le VT finance 47 % du fonctionnement et des investissements des transports publics. Le reste du budget est assuré par les collectivités (33 %), l’État (3 %) et les usagers (17 %). Toujours selon les chiffres du Gart, les recettes représentent 30 % du coût de fonctionnement en moyenne, avec une baisse de 1 % par an en raison de l’extension des périmètres urbains à desservir. « On ne peut pas ne pas comparer les grands et les petits réseaux, a rappelé Charles-Éric Lemaignen. À Lyon, il y a 393 M€ de coût de fonctionnement et 228 M€ de recettes commerciales. À Guingamp, la billetterie couvre 6 % des dépenses de fonctionnement. Passer à la gratuité n’est pas un problème insoluble dans certains cas. Toutes les villes passées à la gratuité ont deux caractéristiques: une part modale très faible et un volume de recettes très limité. » Et d’élargir le questionnement: « La contrainte des collectivités sera de plus en plus lourde, et on ne pourra pas ne pas réinterroger le mode de financement de toutes les politiques publiques. »

Louis Nègre, le président du Gart, enfonce le clou: « On sent des pressions très fortes contre le VT. La LOM fait passer de 9 à 11 salariés le déclenchement du VT. Le ministre de l’Économie évoque l’idée de passer ce seuil à 50 salariés… » Et d’estimer que, « de l’argent, il y en a! Le plus ambitieux des scénarios élaborés par le conseil des orientations des infrastructures chiffrait les besoins à 3,5 milliards par an. On ne les trouvait pas. Pourtant, j’ai constaté que l’augmentation des taxes sur les carburants à compter du 1^er janvier 2018 a rapporté au 31 décembre 4 milliards. Il faut une taxe affectée et une loi de programmation des infrastructures qui permette de disposer d’infrastructures, d’un plan vélo et d’une vision globale de la mobilité. »

Une vision globale et à long terme d’autant plus nécessaire que, selon les données fournies par Lucille Josse, secrétaire générale de la Préfecture de l’Indre, l’augmentation en 10 ans des surfaces à desservir par les réseaux de transport public est comprise entre 46 et 56 %. « Il ne faudrait pas, a souligné Florence Cottin, directrice départementale des territoires de l’Indre, que la gratuité conduise à l’étalement urbain, et génère donc des effets pervers sur l’environnement. » Et Guillaume Gontard de rebondir: « Il faut éviter que la gratuité augmente l’inégalité entre les territoires qui disposent d’un réseau de transport public et ceux qui n’en ont pas! » L’ombre des Gilets jaunes a souvent plané sur les débats. Ainsi, Stéphanie Lopes d’Avezedo, chargée de mission à l’UTP, a rappelé que la taxe sur les carburants avait frappé de plein fouet des populations rurales ou rurbaines qui n’ont pas accès au transport public, et pas d’autres moyens de déplacement que l’automobile alors que, en ville, l’enjeu n’est pas sur le carburant mais sur le stationnement.

Alors que ces Rencontres des transports publics gratuits n’auraient pu être qu’une célébration béate de la gratuité, des voix nuancées, voire discordantes, ont su se faire entendre. « On ne fera pas de la transition énergétique seulement avec de la mobilité gratuite, insiste Florence Cottin. La gratuité dans des bus qui ont 30 ans, ce n’est pas vertueux pour l’environnement! » Même si Stéphanie Lopes d’Avezedo a joué les trouble-fêtes: « Les bus électriques par rapport aux bus diesel, c’est un coût d’achat multiplié par deux, un coût sur la durée de vie trois fois supérieure, 20 % de capacité en moins, une adaptation des dépôts, la formation du personnel avec une habilitation à toucher les batteries… »

L’intervention d’Élodie Barbier-Trauchessec, animatrice Mobilités actives et partagées à l’Ademe, a permis de remettre certaines questions en perspective: « La gratuité, politique de transition énergétique écologique? C’est une question épineuse… La gratuité est trop souvent présentée comme une politique de transition écologique avec, comme indicateur phare, le remplissage des bus. Mais si on remplit les bus avec des gens qui marchaient ou faisaient du vélo, il n’y a pas de transition écologique. Si vous les remplissez avec des gens qui, avant, ne se déplaçaient pas, vous créez de la mobilité. Des jeunes ou des seniors qui font des tours de bus, sans en nier l’intérêt sociétal, ce n’est pas une politique de transition écologique. Ensuite… La gratuité ne doit pas seulement concerner les bus. Si les bus sont gratuits mais pas les vélos en libre-service, le signal prix est plus favorable à un mode moins vertueux. Ça questionne… Comment la politique de gratuité inclut-elle l’intermodalité, le rabattement vers le transport public, le parking-relais gratuit, le stationnement vélo sécurisé gratuit? Il faut que tous les habitants aient accès à cette gratuité. La gratuité, c’est un outil, pas une fin. En milieu urbain, si on veut favoriser les modèles alternatifs en leur donnant plus de place, il faut des contraintes fortes sur l’automobile, en matière de stationnement, de réduction de la vitesse, de suppression de voies de circulation… »

31: Le nombre de collectivités en France qui ont fait le choix de la gratuité totale de leurs transports collectifs. La communauté urbaine Dunkerque Littoral est la plus peuplée (199 983 habitants), Compiègne la plus ancienne (gratuité depuis 1975). Elles étaient seulement 22 en 2012. Plusieurs autres villes ou agglomérations devraient les rejoindre prochainement, dont l’agglomération Grand Calais Terres et Mers courant 2020. À l’étranger, le Grand Duché du Luxembourg rendra gratuit ses trains, tramways et bus dès mars prochain.

107: Le nombre de réseaux entièrement gratuits recensés dans le monde.

450 000: Le nombre d’habitants de Tallin, la capitale de l’Estonie, qui est actuellement la plus grande métropole européenne à avoir adopté la gratuité des transports publics.

1962: C’est en 1962 que la gratuité des transports collectifs a été testée pour la première fois. C’était à Commerce, dans la banlieue de Los Angeles (Californie).

« Nous ne sommes pas passés du payant au gratuit mais de la tarification symbolique au libre accès », résume Alain Lecointe, un des deux vice-présidents en charge des transports de l’agglomération du niortais (150 000 habitants sur les 820 km² des 40 communes à la densité démographique très hétérogène). En 2017, à l’occasion du renouvellement de DSP, les transports publics y sont devenus gratuits. La billetterie représentait 12 % du compte d’exploitation, soit 1,5 M€, que la mise en concurrence des opérateurs a permis de dégager sans hausse du VT (1,05 %). L’offre de transports collectifs a été légèrement réduite, mais d’autres types de mobilité ont été proposés: covoiturage et vélos à assistance électrique. « Nous avons lancé la location de vélo avec 3 mois gratuits pour tester, puis payante, 360 €/an, l’usager étant responsable de son vélo, explique Jacques Morisset, l’autre vice-président en charge des transports. De 50 vélos électriques en 2017 nous en sommes à 600 aujourd’hui avec une liste d’attente de 200 personnes, et un plan vélo sur toute l’agglo, avec abris sécurisés. » Le choc psychologique de la gratuité a été efficace avec une fréquentation passée de 4,3 à 5,3 millions de voyageurs.

« Ce n’est pas parce qu’on décide de la gratuité que l’on cesse l’investissement et l’amélioration de l’offre, au contraire. Ça conduit à s’interroger sur toutes les mobilités dont le vélo. Les abonnés vélo sont à 75 % d’anciens automobilistes, explique Sébastien Forthin, le directeur des transports et de la mobilité de Niort agglo. Ne plus vendre ni contrôler les titres de transport nous fait gagner du temps à chaque arrêt, soit 4 à 5 minutes en bout de ligne. C’est un gain de temps pour les voyageurs, donc un facteur d’attractivité, mais aussi un gain en termes d’exploitation. » Arrivé à Niort pour mettre en place la nouvelle DSP, Éric Le Roux, directeur de Transdev Niort, se félicite de ce choix de carrière. « Pourtant, j’étais sceptique et pensais que la gratuité était dévalorisante, qu’elle allait engendrer des incivilités. Avis que partageaient les chauffeurs. Or, très rapidement, on s’est aperçu du contraire. La gratuité a pacifié les relations avec les usagers, ça a créé de la convivialité. Les incivilités se sont plutôt réduites et la fréquentation a crû, avec 25 % de personnes qui n’avaient jamais pris le bus. » Seul bémol, la billettique permettait une meilleure connaissance du client, notamment des abonnés. Des cellules de comptage permettent désormais de quantifier les usagers. « Et nous menons des enquêtes ou des actions commerciales, nous organisons des assemblées d’usagers pour recréer des liens… »

Si l’absence de données objectives sur la gratuité dans les transports publics a été unanimement regrettée lors des Rencontres 2019, ce manque va être rapidement comblé. Une association de chercheurs pluridisciplinaires s’est en effet emparée du thème de la gratuité et a évalué, à la demande de l’agence d’urbanisme de Dunkerque, les effets de la gratuité des transports dans cette agglomération. Ainsi est né l’Observatoire des villes du transport gratuit, qui se donne pour missions d’évaluer les politiques publiques de transport gratuit, de mener des recherches sur cette gratuité sur le long terme, de diffuser les études déjà existantes dans le monde et de mettre en exergue les points de vigilance.

« Nous prenons acte d’un nouveau phénomène social qui tend à se diffuser aujourd’hui, et qui est un véritable changement de modèle dans la façon de penser les transports publics, notamment pour les professionnels du transport qui y sont historiquement réticents, explique Maxime Huré, le président de cet observatoire, dont le premier séminaire de recherche a lieu le 4 octobre, à Dunkerque. La gratuité, c’est un modèle social qui se développe. Ce n’est pas seulement une politique de mobilité, c’est aussi une politique urbanistique, une politique économique à travers l’attractivité d’un territoire, une politique environnementale. Si historiquement, les premiers réseaux étaient ceux des villes moyennes, il n’y a plus aujourd’hui de seuil pour mettre en place la gratuité totale ou partielle. De nombreuses grandes villes ou capitales européennes s’y intéressent. L’observatoire aura une approche territoriale car chaque réseau, chaque territoire est spécifique, de même que les objectifs poursuivis. » Concernant les points de vigilance, Maxime Huré cite l’adaptation du réseau à l’augmentation de la fréquentation; la capacité à financer la gratuité sur le long terme; l’aspect réglementaire et juridique, notamment la question de la TVA qui n’est théoriquement récupérable que sous conditions de recettes.

« Chez nous, la gratuité a été un élément de développement économique! » Suzanne Roy, maire de Sainte-Julie-de-Verchères (30 000 habitants), dans la banlieue de Montréal, est une édile heureuse. Pas seulement parce que sa ville a été élue quatre fois Ville du Bonheur. Plutôt parce qu’elle a démontré que la gratuité des transports était non seulement possible au Québec, mais aussi vecteur de développement démographique, économique, de respect de l’environnement et d’amélioration sociale. « L’objectif initial était de lutter contre la congestion automobile. » En 2009, la ville crée des taxis collectifs pour permettre aux jeunes d’aller à l’école, mais aussi pour leurs loisirs. Le dispositif a immédiatement connu le succès et a donc été étendu aux étudiants avec pour effet de rendre l’université locale très attractive. « Nous avons ainsi développé la culture du transport collectif chez les jeunes qui, du coup, ne passent plus le permis de conduire. » En 2014, les bus de Sainte-Julie deviennent gratuits pour tous (« Nous ne voulions plus de tarification sociale, stigmatisante », justifie Suzanne Roy), et s’adaptent finement aux horaires des entreprises.

« Au Québec, on a vraiment une culture voiture. Alors les premiers mois de la gratuité, nous avons invité les aînés à faire des tours en bus, afin qu’ils découvrent ce mode de transport. Ils les ont adoptés au-delà de toute espérance. Les transports collectifs sont devenus des lieux de vie sociale, avec une mixité générationnelle. Il y a maintenant ce qu’on appelle “les copains de bus”. » Au Terminus, un immense pôle d’échange où le stationnement est très incitatif, a été aménagé un pôle de vie avec commerces, services, habitat, bureaux. « Un village dans la ville, où l’on vit très bien à pied ou à vélo. C’est une densification de l’habitat à échelle humaine. » Alors que la gratuité est entièrement financée par la ville grâce aux taxes foncières, la fréquentation des bus a bondi de 70 % entre 2013 et 2018, et l’offre de 40 %. « En matière de baisse des gaz à effet de serre, nous avons un devoir envers nos enfants. Il n’y aura pas de deuxième chance », conclut Suzanne Roy.

La coordination nationale des collectifs pour la gratuité des transports a profité des Rencontres de Châteauroux pour lancer un appel national pour la gratuité des transports publics locaux. « Nous avons besoin très rapidement de la gratuité des transports publics car il y a urgence… Une urgence écologique, le secteur des transports contribue en effet à environ 30 % des GES (gaz à effet de serre) en France; une urgence sanitaire, les polluants émis par les véhicules sont responsables de plus de 42 000 décès prématurés en France; et une urgence sociale puisque le coût des transports pèse très lourdement sur le budget des classes populaires. La gratuité des transports publics est possible! En France, 31 collectivités l’ont déjà mise en place avec succès ». L’appel national pour la gratuité des transports publics locaux est à consulter sur www.change.org.