France-Allemagne: une curieuse alliance tactique

Rudiger Grübe et Guillaume Pepy, patrons de la Deutsche Bahn et de la SNCF, peuvent être satisfaits. Ils ont réussi à faire plier – pour combien de temps? – la Commission européenne. Elle renonce désormais à toute contrainte pour obtenir une séparation plus stricte entre les gestionnaires d’infrastructures et les entreprises ferroviaires dites historiques. Cette contrainte aurait eu notamment pour conséquence de faire éclater les holdings et de chambouler une fois de plus un secteur ferroviaire qui, après vingt ans de réformes destinées à l’ouvrir à la concurrence, n’a pas encore vraiment trouvé ses marques. La Commission inciterait toutefois les acteurs du système à éviter les prises de participations croisées entre les entreprises qui sont réunies dans la même holding. Elle obligerait aussi à respecter des temps d’attente de trois ans pour les dirigeants qui passeraient de la holding à une entreprise ferroviaire. L’appartenance d’une même personne à deux conseils d’administration d’entreprises réunies dans la même holding serait également réglementée.

Cette alliance franco-allemande pourrait étonner à plus d’un titre. Mais non pas parce que les deux entreprises ferroviaires historiques se trouvent souvent en concurrence, puisqu’elles travaillent également en coopération dans le cadre de Thalys ou du TGV Est. Cette alliance a des motivations communes car s’agissait de bloquer un processus jugé déstabilisant.

C’est le contexte des deux entreprises, comme celui de leurs résultats, qui est fondamentalement différent. En effet, les systèmes ferroviaires des deux pays ont eu des évolutions très opposées, et historiquement, bien avant comme bien après la première directive ferroviaire européenne. Il s’agissait de la directive 91-440 qui, il y a plus de vingt ans, demandait de mettre en place une séparation comptable [c’est nous qui soulignons] entre les coûts des infrastructures et ceux de l’exploitation.

Dans l’optique de cette directive, nos voisins allemands partaient d’emblée sur des bases plus claires qui étaient liées à l’histoire ferroviaire de leur pays. En effet, dans l’Allemagne de la Weimar, comme en RFA après 1949 et même dans l’ex-RDA (1), le statut des infrastructures ferroviaires et celui de la compagnie nationale étaient déjà dissociés. Les premières relevaient de l’État propriétaire et développeur du réseau et elles étaient sous la coupe d’un service spécifique du ministère fédéral des Transports, comme les canaux, certains aéroports, les autoroutes et les routes d’importance fédérale. Il existait, en plus des quelques 23 000 km du réseau ferré exploité par la Deutsche Bundesbahn, près de 6 500 km de voies ferrées régionales, publiques ou privées. Un domaine où les infrastructures étaient, soit séparées et régies par les propriétaires publics, soit intégrées, ce qui était le cas des nombreux réseaux privés industriels et portuaires.

La réunification allemande, qui a vu arriver 13 700 km de lignes de l’ex-RDA en piètre état, a précipité la réforme ferroviaire de 1994 avec la création du gestionnaire d’infrastructures, DB Netz, dans lequel l’État a massivement investi pour remettre à niveau les lignes interallemandes, et plus globalement le réseau de l’Est. La Deutsche Bahn (DB Bahn ou DB) est née, avec dans sa corbeille l’effacement par l’État des dettes de la Deutsche Bundesbahn (DB) de l’ex-RFA et de la Deutsche Reichsbahn (DR) de l’ex-RDA. Le tout a été réuni dans une holding que l’État a tenté, sans succès, de privatiser dès le début des années 2000, parallèlement à l’ouverture à la concurrence fret et voyageurs du réseau fédéral. Cette ouverture a été une opportunité pour des opérateurs souvent issus du développement des réseaux privés et portuaires qui ont ainsi pu sortir de leurs frontières, l’entreprise historique remodelée ne s’en privant pas non plus à l’échelle nationale et européenne. La suite de cette success story est connue, Deutsche Bahn étant devenue la première entreprise ferroviaire européenne.

En France, l’évolution du système a été très différente. La création de la SNCF en 1937 a eu pour effet de mettre en place un curieux système dans lequel la société ferroviaire nationale était à la fois gestionnaire, développeur, mainteneur et exploitant d’un réseau dont l’État lui abandonnait l’expertise, quitte à le soumettre aux aléas budgétaires. Cadeau encombrant, puisque le redimensionnement du réseau, autrement dit la fermeture de lignes, est apparu au fil des années comme la forme extrême et banalisée du rééquilibrage des comptes (2). Les réformes successives, depuis la transformation de la SNCF en Epic (entreprise publique industrielle et commerciale), jusqu’à la séparation entre infrastructures et exploitation avec la création de Réseau ferré de France (RFF) en 1997, n’ont jamais dénoué le nœud gordien de 1937. Comme si la France donnait l’impression à chaque étape de faire une “réforme honteuse” jamais menée jusqu’au bout. Ainsi, RFF confine une dette de la SNCF et de l’État pour ne pas alourdir les comptes publics, et la maintenance du réseau est laissée à la SNCF en même temps que l’indépendance récente de la direction des circulations ferroviaires (DCF) n’apparaît pas évidente pour tous (3). De plus, le rapprochement RFF-SNCF, prévu dans le cadre de la réforme lancée par Frédéric Cuvillier à l’automne 2012, apporte de nouvelles ambiguïtés. En effet, l’expertise ferroviaire indépendante, une notion nouvelle en France, qui avait été peu à peu acquise par RFF au fil de ses quinze années d’existence, risque d’être engloutie dans le rapprochement avec la SNCF. Le choix des investissements pourrait se faire de nouveau prioritairement en fonction des besoins de l’exploitant historique, alors que ce contexte ne garantit pas de soi la transparence de l’information sur les capacités et les sillons disponibles. Et surtout, que faire d’une dette qui plombe les possibilités d’investissements et de développement du système ferroviaire?

Au-delà des aléas de ces réformes allemande et française, s’ajoutent les revirements de la “doctrine” de la Commission européenne.

Durant de nombreuses années, elle avait, chaque fois que l’occasion le permettait, mis en avant l’exemplarité de la réforme ferroviaire allemande, quitte à l’ériger en modèle et lui opposer l’éternel mauvais élève dirigiste français. Brûlant ce qu’elle a adoré, elle la pointe désormais du doigt pour dénoncer la trop grande proximité dans la holding DB AG entre gestionnaire du réseau et exploitant historique. Une organisation qui semblait pourtant si exemplaire que la plupart des autres réseaux ferrés de l’Union européenne l’avaient adopté sous diverses formes en fonction de leurs particularités (Belgique, Espagne, Italie, Pays-Bas, Pologne, République tchèque entre autres). Même la France trouvait finalement la voie d’une solution assez proche avec le projet de Frédéric Cuvillier. Faudrait-il, en Allemagne, revenir à la situation d’avant sa réforme, quand le réseau ferré dépendait du ministère des Transports?

La Grande-Bretagne, avec ses systèmes complexes de franchises, et la Suède, pionnière de la séparation entre infrastructures et exploitation dès le début des années 1990, ont choisi, à l’époque, d’autres voies également pavées d’embûches. Ainsi, en Angleterre, le scandale des privatisations “à la va-vite” qui incluaient les infrastructures, bradées à des “pirates” financiers qui jouaient le court terme. Cela a abouti aux terribles accidents ferroviaires des années 1990 survenus faute d’entretien des voies et des équipements de sécurité dont les coûts pesaient trop sur les profits immédiats des investisseurs. Et finalement, cela a abouti à la nationalisation de Network Rail. En Suède, la trop stricte séparation entre les infrastructures et les opérateurs a mis en péril la logique technique du système ferroviaire en multipliant les dysfonctionnements au quotidien, faute de coordination institutionnellement bien établie.

La fameuse muraille de Chine, qui devrait désormais s’ériger entre gestionnaire d’infrastructures et entreprises ferroviaires, serait-elle finalement un simple mur idéologique néolibéral? L’opiniâtreté de la Commission européenne dans ce domaine peut laisser penser que les exemples anglais et suédois, apparemment extrêmes par rapport à la réalité européenne, sont à la base d’un véritable dogme. Et que le point de vue, tant de fois réaffirmé, en faveur d’une stricte séparation entre infrastructures et exploitation, n’est finalement que la traduction en matière ferroviaire de l’obsession de la fameuse “concurrence libre et non faussée”. Tout cela, au risque de ne pas tenir compte des spécificités nationales du fer, un mode qui techniquement et fonctionnellement intègre spontanément véhicules et infrastructures.